Sentencia Definitiva N° 1276/2024

Montevideo, diez de octubre de dos mil veinticuatro. VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “FINDELUZ SA Y OTROS C/ PODER EJECUTIVO, MEF Y MTOP - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD LEY Nº 20.078”, IUE: 1-50/2023 , tramitado ante esta Corporación. RESULTANDO : I.- El día 19 de mayo de 2023, en calidad de empresas representantes nacionales de empresas de transporte terrestre argentino, compare-cieron, FINDELUZ SA, FERNANDEZ LUZARDO SRL, MARCELO DA ROSA y CIMALDER SRL; y en calidad de empresas de transporte internacional terrestre argentinas, todas representadas por la Dra. María Cristina Olaso, comparecieron ARIEL ALEJANDRO SCHALBETTER, EXPRESO RUTA 12 DE SALOMÓN CANIEVSKY SA, CARLOS IGNACIO ZINNA, a los efectos de promover acción de inconstitucionalidad contra el artículo único de la Ley Nº 20.078. La acción se dirigió contra el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Transporte y Obras Públicas. En lo medular, los accionantes expresaron que, la norma impugnada resulta violatoria a los preceptos constitucionales de derecho de igualdad en el trato ante la ley, derecho a la libertad de trabajo y empresa, libertad de contratación, derecho a la seguridad, derecho de propiedad, recogidos en los artículos 7, 8, 32, 36 y 72 de la Constitución. Puntualizaron, que la norma impugnada establece la obligatoriedad de que los transportistas extranjeros designen a un representante legal en el país para poder realizar operaciones de transporte internacional de carga por carretera. Fundaron que la legiti-mación de las empresas representadas surge de su condición de ser empresas argentinas, cuyo giro es el transporte internacional terrestre, su legitimación para tramitar la presente surge naturalmente de la exégesis de la norma. Por su parte, los representantes de las empresas de transporte internacional terrestre argen-tinas, también comparecen por la afectación que esta norma causa al devenir de sus negocios. Los negocios de los representantes de las empresas de transporte tienen como fundamento ser los gestores de determinados trámites administrativos necesarios para la materiali-zación de los transportes por el territorio, cobrando por tales servicios a sus representadas. Afirmaron, que en el presente caso se está legislando a favor de un grupo reducido de personas, CÁMARA AUTOTRANSPORTE TERRESTRE INTERNACIONAL DEL URUGUAY (CATIDU), alterando las garantías fundamentales de un sistema democrático y republicano de gobierno mediante el dictado de una normativa altamente discriminatoria contra un sector de empresas y trabajadores de determinada nacionalidad y sus representantes nacionales, en beneficio de sus competidores nacionales. Agregaron, que los problemas económicos y la pérdida de competitividad del comercio de bienes y servicios uruguayos frente a sus pares argentinos, no se solucionan mediante el dictado de leyes, sino mediante medidas económicas; el instrumento elegido para abordar el supuesto problema planteado por CATIDU, no sería correcto. Señalaron, que el único motivo para el dictado de la ley es lograr el beneplácito de un grupo corporativo, es decir de CATIDU, quien al parecer busca obtener una indebida ventaja competitiva, antinatural, que agrede y busca perjudicar notoriamente a los competidores argentinos y a los consumidores nacionales. Es decir, la norma atenta contra el interés general, encareciendo los fletes para importar y exportar los bienes. En lo referente al principio de igualdad, puntualizó que restringir y castigar al “ transporte terrestre argentino ” y a sus representantes nacionales, sin justificación real, constituye un acto de discriminación. La ley no se refiere al transporte terrestre en general, tampoco se refiere siquiera a la totalidad del transporte desde Argentina y esto es una clarísima e injustificada vulneración del principio de igualdad. Hicieron referencia a la exposición de motivos y señalaron que la motivación de la norma es clara en cuanto pretende restablecer condi-ciones de “ competencia leal ”, lo que supone a contrario sensu, que los transportistas argentinos incurrían en actos de competencia desleal. Sin embargo, la ley no puede restablecer la competencia legal, siendo que no existe ningún acto o hecho que suponga que los transpor-tistas argentinos incurran en prácticas ilícitas o contrarias a los usos del comercio. Solicitan en definitiva que, se declare la inconstitucionalidad del artículo único de la Ley Nº 20.078 por resultar violatorio a los artículos 7, 8, 36, 38 y 72 de la Constitución. II.- Por providencia Nº 651, de fecha 30 de mayo de 2023, se confirió traslado a los demandados por el término de veinte días (artículo 517.1 del CGP). A fs. 84/99 vto., compareció el Ministerio de Economía y Finanzas, abogó por el rechazo de la acción de inconstitucionalidad planteada y solicitó la citación de terceros. A fs. 104/114 vto. compareció el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, opuso excepción previa de litispendencia respecto de CIMALDER SRL y de falta de legitimación activa respecto de FINDELUZ SA, FERNÁNDEZ LUZARDO SRL, MARCELO DA ROSA y CIMALDER SRL, finalmente abogó por el rechazo de la inconstitucionalidad incoada. III.- Realizado los trámi-tes de rigor, por providencia Nº 56, de fecha 8 de febrero de 2024, se desestimó la solicitud de intervención de terceros promovida por el Ministerio de Economía y Finanzas. IV.- Cumplida la instrucción, por decreto Nº 573, de fecha 14 de mayo de 2024, se ordenó el pase a estudio de las actuaciones y autos para sentencia, citadas las partes. V.- Culminado el estudio por parte de los Sres. Ministros, se acordó emitir el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I.- La Suprema Corte de Justicia, desestimará el accionamiento deducido, por los fundamentos que se dirán. II.- En forma liminar, la Corte pasará a analizar si existió o no cosa juzgada respecto a la co-actora CIMALDER SRL. a) Y bien, para la mayoría de los Sres. Ministros conformada por los Dres. Minvielle, Pérez, Morales y el redactor, corresponde concluir que no existe cosa juzgada a su respecto. En tal sentido, pese a que la co-accionante CIMALDER SRL en anterior ocasión promovió acción de inconstitucionalidad contra el artículo único de la Ley Nº 20.078 (IUE: 1-7/2023), no cabe relevar la existencia de cosa juzgada a su respecto, pues el anterior accionamiento fue desestimado por la Corte exclusivamente por razones formales, sin ingresar al mérito del asunto. En tal sentido, el accionamiento en cuestión fue resuelto por la Corte mediante sentencia Nº 1114/2023, en la que se consideró, en forma unánime, que la accionante CIMALDER SRL carecía de legitimación activa. A su vez, las Sras. Ministras Dras. Minvielle y Morales añadieron que también correspondía declarar la falta de legitimación pasiva del Poder Legislativo. En la referida sentencia, se señaló: “ I) La Suprema Corte de Justicia, con el voto unánime de sus integrantes naturales, desestimará la acción de inconstitucionalidad promovida, en mérito a la falta de legitimación activa de la promotora. (...) III) (...) considera la Corte que, en el presente caso, la promotora carece de legitimación activa en la causa. La ley impugnada, de artículo único, establece: ‘Todos los pagos que se realicen por concepto de flete en el transporte de carga internacional terrestre con la República Argentina deberán ser abonados al país de la matrícula del vehículo de carga mediante transferencia obligatoria a través de entidades financieras o bancarias’. Como puede verse, la ley regula el pago del precio del flete, estableciendo que deberá ser abonado en el país de la matrícula del vehículo de carga, en modalidad de transferencia a entidades financieras o bancarias. Ahora bien, como surge de los términos de la propia demanda de inconstitucionalidad, este aspecto le es ajeno a la promotora. (...) Pues bien, en este contexto, considera la Corte que la Ley Nº 20.078 no le alcanza, al menos, en forma directa y personal, como exige la normativa constitucional y legal para habilitar un accionamiento por inconstitucionalidad. (...). De esta manera, la accionante no cumple con los requisitos establecidos en el art. 258 de la Constitución y, por lo tanto, corresponde desestimar por tal razón el planteo de inconstitucionalidad entablado. IV) Relevada la falta de legitimación activa de la accionante, considera la Corte, en mayoría conformada en el punto con la voluntad de los Sres. Ministros Dres. Elena Martínez, Tabaré Sosa Aguirre y el redactor, que resulta innecesario pronunciarse sobre la falta de legitimación pasiva alegada por el Poder Legislativo. En efecto, en tanto se ha concluido que la demanda presentada no puede prosperar en virtud de la ausencia de legitimación causal activa de la promotora, ello exime al órgano judicial de realizar pronunciamiento alguno sobre cualquier otro tópico. V) En cambio, a juicio de las Sras. Ministras Dras. Bernadette Minvielle y Doris Morales, más allá de la falta de legitimación activa de la promotora, corresponde igualmente pronunciarse respecto a la falta de legitimación pasiva del Poder Legislativo. En tal sentido, indican las referidas Sras. Ministras que la actora solicitó emplazar al Poder Ejecutivo –a través de su órgano jerarquizado MTOP- y amplió el elenco subjetivo de demandados incluyendo al Poder Legislativo (fs. 33). Recuerdan que es jurisprudencia firme de la Corte, a partir de la sentencia Nº 643/2018, que el Poder Legislativo no ostenta legitimación pasiva por el mero hecho de erigirse en el sujeto emisor del acto normativo que se impugna. Justamente, en el caso, CIMALDER SRL, al solicitar el emplazamiento del Poder Legislativo, lo justificó en que éste ‘sancionó la Ley 20.078’. Su convocatoria se fundamenta simplemente en el poder normativo del sistema orgánico y no porque el acto legislativo, en alguna medida, lo afecte (por ejemplo: por restringir sus competencias, etc.). En virtud de lo indicado, consideran las Sras. Ministras Dras. Minvielle y Morales que corresponde declarar la falta de legitimación pasiva del Poder Legislativo, remitiéndose a los fundamentos expuestos por la Corte, entre otras, en sentencia Nº 529/2021 ”. Y, en consecuencia de lo anterior, se falló desestimando la acción “en virtud de la falta de legitimación activa de la promotora”. De esta manera, la anterior acción de inconstitucionalidad promovida por CIMALDER SRL fue desestimada por razones formales, sin ingresar al mérito del asunto, lo que determina, a juicio de la mayoría antes nombrada, que no exista cosa juzgada sobre la cuestión de fondo. Resultan perfectamente trasladables al caso las consideraciones efectuadas por la Corte en sentencia Nº 387/2023, en la que se analizara similar temática, respecto al alcance de la cosa juzgada: “ A los efectos de analizar si operó la cosa juzgada, para los Sres. Ministros Dres. Bernadette Minvielle, John Pérez Brignani, Tabaré Sosa Aguirre y la redactora, es relevante verificar si en el antecedente, la Corte se pronunció sobre el mérito del asunto o si, por el contrario, desestimó el control de constitucionalidad exclusivamente por razones formales. En palabras del Maestro COUTURE, ‘En los problemas derivados de la legitimación procesal, tales como aquellos en que se rechaza la demanda por no ser el actor el titular del derecho invocado, el concepto de cosa juzgada formal permite distinguir el alcance del fallo. Este decide, en todo caso, mediante cosa juzgada formal, el problema tal como ha sido propuesto en el juicio decidido. Pero no existe cosa juzgada sustancial en cuanto a que el verdadero titular pueda promover la misma cuestión en un nuevo proceso’ (COUTURE, Eduardo J. Fundamentos del Derecho Procesal Civil. Tercera edición (póstuma). Roque Depalma Editor. Buenos Aires. 1958. pág. 420). En la misma línea se pronunciaba VESCOVI: ‘la legitimación procesal es, entonces, la consideración especial en que tiene la ley, dentro de cada proceso, a las personas que se hallan en una determinada relación con el objeto del litigio, y en virtud de la cual exige, para que la pretensión de fondo pueda ser examinada, que sean dichas personas que figuren como partes dentro de tal proceso. La legitimación se resuelve, pues, en una situación determinada: particular posición del sujeto frente al objeto (...) es la posición que permite a un sujeto obtener una providencia eficaz sobre el asunto litigioso (...) si el juez entiende que el actor carece de legitimación (activa) o el demandado igualmente (pasiva) no entrará a juzgar el mérito y rechazará la demanda. No se habrá pronunciado, pues, sobre el fondo; la razón o sinrazón de la demanda quedarán sin fallar. Entonces no habrá, tampoco, cosa juzgada y la misma cuestión (pretensión) podrá deducirse nuevamente’ (Cfme. VESCOVI, E. Derecho Procesal Civil. T. II. Ed. Idea. Montevideo. 1974. Págs. 162-164). Al respecto, DEVIS ECHANDÍA con total claridad escribió: ‘La sentencia que desestima la demanda por falta de legitimación en la causa del demandado o del demandante o por falta de su prueba, no puede constituir cosa juzgada que impida al demandante incoar nuevo juicio contra quien sí es el legitimado para controvertir sus pretensiones; y esto porque el juez se limita a declarar que está inhibido para decidir sobre la existencia del derecho material pretendido, de manera que no niega ni afirma que ese derecho exista. Es imposible que se produzca cosa juzgada sobre un punto que no ha sido objeto de la decisión. Cuando el demandado sí es la persona legitimada para controvertir las pretensiones del demandante, pero no aparece su prueba en el juicio, el juez deberá dictar también sentencia inhibitoria; lo cual significa que no entrará a estudiar si el demandante tiene el derecho material y el demandado la obligación correlativa (esto último cuando se pide una condena en su contra). En tales condiciones es igualmente claro que no puede existir cosa juzgada que impida un nuevo proceso, con el mismo demandado, para que se haga el pronunciamiento de fondo que fue negado antes, en presencia de la debida prueba de su legitimación. La cosa juzgada no existe sino en las sentencias de fondo o mérito, que son las únicas que resuelven sobre la existencia o inexistencia del derecho o relación jurídico-material pretendida y de las obligaciones que quieren deducírsele al demandado’ (DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Nociones generales de Derecho Procesal Civil. Aguilar. Madrid. 1966. Págs. 284-285). Sobre la cuestión, nuestra jurisprudencia, mucho antes que ahora entendió: ‘al no recaer pronunciamiento sobre el fondo del asunto no existe impedimento para proponer o reproponer la acción, una vez salvado el defecto formal que determinó el rechazo de la primera demanda’ (Sentencia 217/1986, T. 3º Rodríguez de Vecchi, Echeverría, Pessano) en RUDP Nº 4, Año 1987, caso 399. De acuerdo con la doctrina procesalista al analizar los requisitos de la cosa juzgada como excepción, ‘se debe tratar, además, de un pronunciamiento sobre el fondo, pues si la sentencia solo se refiriese a un aspecto formal, sin entrar a juzgar sobre el mérito de la pretensión, no se produce el referido efecto’ (Cfme. ‘Código General del Proceso Comentado’, Obra Colectiva, T.3, Abaco, pág. 390). Y, más acá en el tiempo: ‘En el subcausae, resulta evidente que la sentencia dictada en el acordonado y la que podría pronunciarse en la presente causa serían perfectamente compatibles, pues la precedente no analizó el fondo del asunto debido a una incorrecta integración de litisconsorcio necesario, posibilitando que en el futuro, con la parte demandada adecuadamente integrada, se examinara el mérito del objeto litigioso, como precisamente se persigue en el actual juicio. Por ende, es cierto que en el acordonado Ficha Nº 168-208/1994 oportunamente la parte actora promovió la misma pretensión que ahora ventila, pero también lo es que por sentencia definitiva Nº 208/2000, se relevó de oficio la incompleta integración de la parte demandada, desestimando la pretensión, sin pronunciamiento alguno sobre el mérito (fs. 260/264 del agregado) lo cual obsta declarar configurada la cosa juzgada’ (Cfme. Sentencia 621/2011, TAC 5º). A partir del marco teórico previamente reseñado, la mayoría antes referida entiende que corresponde desestimar la excepción de cosa juzgada opuesta por los demandados. En efecto. En la sentencia antecedente Nº 611/2016, la Corte por mayoría desestimó la acción de inconstitucionalidad promovida por Carmelo Cable Visión S.R.L. exclusivamente por razones de forma. En concreto, la Corpora-ción relevó la falta de legitimación activa de las accionantes para promover el control de constitucio-nalidad de la norma, ya que si bien invocaron estar en el supuesto de hecho comprendido en el artículo 56 inc. 1º, no lo acreditaron. De esta manera, para los Sres. Ministros Dres. Bernadette Minvielle, John Pérez Brignani, Tabaré Sosa Aguirre y la redactora, corresponde desestimar la excepción de cosa juzgada e ingresar al fondo del asunto ”. En la especie, dado que la Corte no ingresó al mérito del asunto en la anterior acción de inconstitucionalidad promovida por CIMALDER SRL contra la Ley Nº 20.078, no corresponde relevar la existencia de cosa juzgada. b) Por su parte, para la Sra. Ministra Dra. Martínez, corresponde acoger la cosa juzgada con relación a la mencionada accionante. A su juicio, la empresa co-actora ya promovió el mismo juicio en otro expediente, oportunidad en el cual este Colegiado rechazó la demanda por “ falta de legitimación activa ” de la SA accionante. En consecuencia, la Sra. Ministra tiene admitido que, al menos en el ámbito de la acción de inconstitucionalidad, la cosa juzgada se impone, aún cuando la Suprema Corte de Justicia haya rechazado la impugnación anterior por razones de forma, por cuanto al accionante le está vedado el planteamiento sucesivo de cuestiones de inconstitucionalidad (art. 512 inc. 2º del CGP). A ese respecto, considera que la citada norma adjetiva regula un supuesto de “ cosa juzgada eventual ”, circunstancia, que para eludir su alcance, impone a quien litiga nuevamente, a dar razones (en caso de existir) de los motivos por los cuales en el proceso anterior no justificó su legitimación para litigar. De lo contrario, entiende que la nueva impugnación queda comprendida o alcanzada por la cosa juzgada obtenida en el juicio antecedente. Dicha postura la ha formulado en discordias extendidas, por ejemplo, en sentencias Nos. 387/2023 y 394/2023 de este Cuerpo las cuales una vez más revalidará. En otras palabras, la Corte no puede relevar la cosa juzgada sin antes analizar y descartar que el actor, en el nuevo proceso, haya alegado y justificado nuevos elementos que permitan tener por acreditada la legitimación. Ahora bien, de la lectura de la demanda de autos surge que CIMALDER SA no buscó, en absoluto, explicar y justificar porqué ahora (y no antes) tiene legitimación para litigar, con lo cual, al no cumplir con la carga antedicha, es lógico que la cosa juzgada se le aplique con todo fulgor. III.- Aún así, más allá de que para la mayoría de este Alto Cuerpo corresponda desestimar la cosa juzgada invocada con relación a CIMALDER SA, los mencionados Sres. Ministros estiman que de todas maneras el planteo formulado por dicha accionante no puede prosperar por ausencia de legitimación activa, tal como se dirá. Asimismo, todos los inte-grantes de este Alto Cuerpo son contestes en señalar que FINDELUZ SA, FERNÁNDEZ LUZARDO SRL Y MARCELO DA ROSA, carecen de legitimación activa para entablar el presente accionamiento. En efecto, las razones en las que se funda tal falta de legitimación son, en puridad, las mismas que fueran señaladas por la Corte en la sentencia Nº 1114/2023, previamente citada, dado que es claro que la norma impugnada no alcanza, en su ámbito de aplicación subjetivo, a las empresas nacionales encargadas de la representación de las empresas de transporte terrestre internacional argentino, sino exclusivamente a estas últimas. Tal como ha sido afirmado reiteradamente por la Corporación, en virtud de la regla contenida en el artículo 258 de la Constitución de la República -replicada en el artículo 509 del CGP-, están legitimados para promover la declaración de inconstitu-cionalidad de una ley todos aquellos que se consideren lesionados “ en su interés directo, personal y legítimo ”. Sobre tales calidades, ha señalado este Cuerpo que el interés es legítimo cuando no es contrario a la regla de derecho, la moral o las buenas costumbres; personal cuando el sujeto invoca un interés propio, no popular o ajeno; y directo -tal como sostiene Cajarville- “cuando quien lo invoca está comprendido en la dimensión subjetiva de la norma cuestionada, afectando su situación jurídica resultante de una norma anterior que la cuestionada modifica o sustituye, o de lo contrario viola” (Cfme. Cajarville Peluffo, J., “El carácter ‘directo’ del interés como requisito de la legitimación del actor” , en Revista de Derecho Público , Nº 50, año 25, FCU, Montevideo, diciembre de 2016, pág. 128). En palabras de Vescovi: “Al no tratarse de una acción popular, se requiere, en quien la plantea, la existencia del interés en accionar, de carácter personal. Nuestra constitución emplea la expresión ‘interés directo, personal y legítimo’. Por directo debe entenderse el inmediatamente vulnerado por la norma impugnada. Personal supone el de quien actúa cómo parte -por sí o por representante-. No se admite, en función de la naturaleza del sistema, la invocación de un interés popular o ajeno. Legítimo, será el que no sea contrario a la regla de derecho, a la moral o las buenas costumbres” (Vescovi, E., “ El Proceso de Inconstitucionalidad de la Ley” , Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Montevideo, 1967, pág. 148). Bajo tales parámetros, este Colegiado, en la referida sentencia Nº 1114/2023, sostuvo: “ considera la Corte que, en el presente caso, la promotora carece de legitimación activa en la causa. La ley impugnada, de artículo único, establece: ‘Todos los pagos que se realicen por concepto de flete en el transporte de carga internacional terrestre con la República Argentina deberán ser abonados al país de la matrícula del vehículo de carga mediante transferencia obligatoria a través de entidades financieras o bancarias’. Como puede verse, la ley regula el pago del precio del flete, estableciendo que deberá ser abonado en el país de la matrícula del vehículo de carga, en modalidad de transferencia a entidades financieras o bancarias. Ahora bien, como surge de los términos de la propia demanda de inconstitucio-nalidad, este aspecto le es ajeno a la promotora. En primer lugar, cabe resaltar que si bien la tarea habitual de CIMALDER SRL consiste en la realización de distintas gestiones en favor del transportista que la contrate, la compare-ciente expresa que realiza el presente planteo ‘en interés propio’, no en representación de alguna empresa de transporte (fs. 15). Afirma, asimismo, que las copias de poderes otorgados por dos empresas argentinas, que ha adjuntado, lo son ‘a vía de ejemplo de la tarea comercial de la recurrente’ (fs. 17). En consecuencia, corres-ponde juzgar el interés directo, personal y legítimo desde la óptica propia de CIMALDER SRL, esto es, en su calidad de empresa nacional que se dedica a ejercer la representación de empresas extranjeras. En segundo lugar, surge del escrito presentado que la compareciente es una empresa que ‘se dedica principalmente a la represen-tación en territorio uruguayo de empresas de transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo desde el exterior a Uruguay y viceversa’ (fs. 15 vto.). La accionante, al comienzo de su escrito, afirma: ‘Queremos dejar en claro desde el inicio de esta fundamentación del recurso que la compa-reciente no celebra el contrato entre el transportista y el propietario de la mercadería transportada, no acuerda las condiciones del convenio de carga, ni el precio, ni la moneda de pago, ni el plazo para el pago, o si existe pago o compensación o cuenta corriente entre transpor-tista y titular de la mercadería transportada, la compareciente no es responsable del cobro del precio del compromiso del transporte, ni responsable de la cobranza’ (fs. 17 vto.). Luego, al explicar sus tareas, señala respecto a su giro: ‘Es relevante a la tarea de interés nacional de operaciones de importación y exportación la tarea de representación y gestores que realizan las empresas como la recurrente, está fuera de discusión y no escapa al elevado criterio del Poder Ejecutivo la importancia de la logística en el comercio internacional. La logística es una pieza esencial (...). La apoyatura que realiza la compareciente cuando viaja un camión de Argentina a Uruguay, viniendo con carga, en Argentina se emite documentación referente a la carga que trae para ser presentada en aduana. Además de presentarse físicamente, se deben ingresar los mismos por sistema aduanero (que solo puede hacer su representante en Uruguay). Coordina con el importador que esté todo en condiciones para importar la mercadería en Uruguay, coordina su descarga y en el caso del flete sea pagadero en Uruguay lo cobra en su nombre (pero con factura propia del representante, para justamente pagar todos los tributos que correspondan), la empresa Argentina de Transporte factura a su representante o sea a la compareciente, quedando una diferencia del flete a nuestro favor que es la ganancia o comisión. Pero en la mayoría de los casos (y aunque no fuera la mayoría es un detalle intrascendente para el presente recurso), que el flete se paga en Argentina y nosotros solo cobramos una comisión a la empresa de transporte. Por ello la norma recurrida no contempla este hecho de la realidad, fuera de las posibilidades del compareciente, pone a cargo del representante una obligación de imposible cumplimiento, responsable de acreditar, en 45 días corridos del paso de fronteras de camión con matrícula argentina, la transferencia del costo del flete (del viaje)’ (fs. 18 y vto.). En síntesis, la compare-ciente realiza tareas de gestoría para empresas trans-portistas extranjeras. Pues bien, en este contexto, considera la Corte que la Ley Nº 20.078 no le alcanza, al menos, en forma directa y personal, como exige la normativa constitucional y legal para habilitar un accionamiento por inconstitucionalidad. En tal sentido, emerge de los términos de la propia demanda que CIMALDER SRL no tiene relación alguna con el pago del precio del flete, sino que, únicamente, cobra una comisión por su tarea. No es quien acuerda los términos del pago, ni lo efectiviza. En otras palabras, la accionante no ingresa dentro del ámbito subjetivo de aplicación de la ley impugnada, ya que ésta se encuentra dirigida a quienes celebran y abonan el contrato de transporte de carga internacional terrestre, no a quienes realizan tareas de gestoría ante la aduana u otros organismos. En consecuencia, el interés planteado por la actora no es personal, sino ajeno; y las consecuencias de la aplicación de la norma atacada, de entenderse que le alcanzan, lo sería en forma refleja, por su tarea de gestora o representante, pero nunca en forma directa. De esta manera, la accionante no cumple con los requisitos establecidos en el art. 258 de la Constitución y, por lo tanto, corresponde desestimar por tal razón el planteo de inconstitucionalidad entablado ”. Por similares fundamentos, corresponde declarar en el caso la falta de legitimación activa de las comparecientes, dado que la actividad que ellas realizan, según narran en la demanda, no tiene relación alguna con el pago del precio del flete (contenido material de la ley atacada), pues únicamente cobran una comisión por la tarea de gestoría que realizan. En efecto, tales empresas nacionales, representantes de las empresas de transporte terrestre argentino, no son quienes acuerdan los términos del pago, ni lo efectivizan, pues la actividad que cumplen es realizar tareas de gestoría ante la aduana u otros organismos. En definitiva, carecen de legitimación activa, razón por la cual corresponde desestimar la demanda de inconstitucionalidad a su respecto, sin perjuicio de la salvedad efectuada por la Sra. Ministra Dra. Elena Martínez, quien estima que la desestimatoria respecto de CIMALDER SRL lo es por aplicación de la cosa juzgada. IV.- Por su parte, con relación a las co-actoras Ariel Alejandro Schalbetter, EXPRESO RUTA 12 de Salomón Canievsky SA y Carlos Ignacio Zinna, considera la Corte que sí ostentan legitimación causal activa, puesto que la ley impugnada se encuentra dirigida, justamente, a las empresas que celebran y abonan el contrato de transporte de carga internacional terrestre entre Uruguay y Argentina, como es el caso de dichas accionantes. En efecto, tal como alegan en su demanda, se trata de empresas argentinas dedicadas al transporte internacional terrestre que realizan operaciones con Uruguay, lo que determina que queden alcanzados por las prescripciones normativas contenidas en la disposición legal atacada. De este modo, respecto a la acción promovida por estos sujetos, corresponde analizar los fundamentos expuestos para sustentar la inconstitucionalidad del artículo único de la Ley Nº 20.078. a) En primer lugar, se alega en la demanda que la ley impugnada vulnera los arts. 7, 8, 36 y 72 de la Constitución. Ello, afirman, en tanto se está legislando a favor de un grupo reducido de personas (CÁMARA AUTOTRANSPORTE INTERNACIONAL TERRESTRE DEL URUGUAY), alterando las garantías fundamentales de un sistema democrático y republicano de gobierno, mediante el dictado de una norma altamente discriminatoria contra un sector de empresarios y trabajadores de determinada nacionalidad. Aseguran que la ley atacada no cumple con los requisitos de generalidad, abstracción y permanencia, o sea, no es general, ni abstracta, ni debería ser permanente, por estar referida a una coyuntura. A juicio de la Corte, no les asiste razón en su planteo. En primer lugar, resulta dudoso que el planteo de inconstitucionalidad satisfaga los requisitos exigidos por el art. 512 del CGP. Huelga recordar que, conforme lo previsto en el art. 512 del CGP: “ La solicitud de declaración de inconstitucionalidad deberá formularse por escrito, indicándose, con toda precisión y claridad, los preceptos que se reputen inconsti-tucionales y el principio o norma constitucional que se vulnera o en qué consiste la inconstitucionalidad en razón de la forma. La petición indicará todas las disposiciones o principios constitucionales que se consideren violados, quedando prohibido el planteamiento sucesivo de cuestiones de inconstitucionalidad” . En relación a este precepto legal, ha señalado la Corte en anterior ocasión: “(...) no basta con enunciar y transcribir las disposiciones legales que se reputan inconstitucionales; tampoco se satisface la exigencia legal recurriendo a manifestaciones genéricas (...). En verdad, los cargos contenidos en la impugnación se reducen a una mera disconformidad con lo consagrado en la ley, y no un enfoque razonado, claro, preciso y fundado por el cual se cotejan los artículos de la ley tildada de inconstitucional y las normas concretas de la Carta Política que se cree violentada ” (Cfme. sentencia Nº 243/2020). En la especie, la parte actora se limita a mencionar las normas constitucionales presuntamente vulneradas y a realizar consideraciones genéricas respecto a cuestiones de mérito, sin analizar en profundidad ni fundar debidamente la inconsti-tucionalidad que invoca. O sea, si bien enumera las normas constitucionales presuntamente infringidas (arts. 7, 8, 36 y 72 de la Constitución), no justifica de qué manera aquéllas habrían sido vulneradas por la norma legal objetada. Sin perjuicio de lo anterior, no puede perderse de vista que los derechos fundamentales no son absolutos (salvo el derecho a la vida), razón por la cual, admiten limitación cuando existan “ razones de interés general ” (art. 7 de la Constitución). De esa manera, los dere-chos constitucionales pueden ser objeto de limitaciones siempre que haya habilitación constitucional a dichos efectos y se cumpla con el principio de legalidad, en sus dos vertientes: (a) la limitación debe ser dispuesta por ley formal (principio de legalidad) y (b) deben cumplir con ciertas exigencias materiales. En el caso, no está en duda el cumplimiento de la condición formal, con lo cual el conflicto está limitado a definir si hay cumplimiento del elemento material. A propósito de ello, desde 2016, la Corte ha venido aceptando la doctrina constitucional por la cual la noción de interés general aparece vinculada con el concepto de razonabilidad y proporcionalidad (especialmente con este último) (ver sentencias Nos. 79/2016 y 576/2017, entre muchas otras). En tal sentido, el principio de proporcionalidad requiere definir, en primer lugar, cuál es el fin buscado por la restricción del derecho. Una vez verificada la licitud, debe realizarse un triple estudio a los efectos de constatar: a) que la restricción del derecho sea idónea para ese objeto (si hay otras formas de cumplir con el objetivo que no limiten el derecho en juego o lo afecten en menor medida se deberá optar por ese camino); b) que sea necesaria para ese fin, pues si hay otras formas de cumplir con el objetivo que no limiten el derecho en juego o lo afecten en menor medida, se deberá elegir por esa senda; y c) deberá realizarse una ponderación en sentido estricto, de tal manera que cuanto mayor sea el grado de la no satisfacción o afectación de uno de los principios, tanto mayor debe ser la importancia de la satisfacción del otro. La consecuencia de lo anterior es que, si hay ausencia de alguno de los elementos preanotados, la ley será inconstitucional. Pues bien, en cuanto a la finalidad, considera la Corte que la misma existe y es lícita. En tal sentido, la discusión parlamentaria, previa a la sanción de la ley, da cuenta bastante de lo anterior (véase fs. 232 vto.–233). En ese sentido, se expresó que la modalidad de pago del precio de fletes ordenada en la ley, busca eliminar la asimetría provocada por la política cambiaria existente en la República Argentina, donde la coyuntura por el tipo de cambio, ha determinado que los costos para las empresas de dicho país, sean sensiblemente inferiores, lo que genera una competencia que favorece al transporte terrestre de matrícula argentina, en perjuicio del transporte doméstico. Entonces, constatada la licitud, resta ingresar al estudio del principio de proporcionalidad propiamente dicho. En cuanto a la idoneidad del medio, no hay prueba en el expediente que ponga en evidencia que lo disciplinado por la ley no sea hábil para obtener el fin buscado. Por lo cual, corresponde concluir que la medida ordenada por la ley (obligación de pagar el precio del flete a través de entidades financieras o bancarias) es apta para dar cumplimiento al fin buscado. En relación con la necesidad de la medida, considera la Corte que tampoco hay evidencia en el expediente que demuestre que otra medida distinta, igualmente idónea y menos perjudicial, posibilite eliminar la asimetría aludida. En lo específico, la parte accionante no ilustró debidamente a la Corte qué otra medida podría adoptarse, igualmente hábil y efectiva para alcanzar el fin buscado, que, a su vez, no afecte a las empresas argentinas o lo haga en menor cuantía. Finalmente, resta analizar el último elemento: la ponderación en sentido estricto. Ciertamente, del lado de las empresas actoras tendríamos elementos importantes para la no restricción de los derechos pretensamente vulnerados; no obstante, estima la Corte que del lado del Estado uruguayo tendríamos elementos más importan-tes, puesto que está en juego la viabilidad de un sector relevante de la economía nacional, de la industria y del trabajo. Con lo cual, considera la Corte que la afectación de los derechos que se buscan tutelar, es superior, más grave, a los de las empresas litigantes. En definitiva, este cambio en el régimen de pago cumple con la pauta de propor-cionalidad y, como tal, es legítimo. b) Por último, las actoras alegan que la ley impugnada vulnera el principio de igualdad, en cuanto restringe y castiga al “ transporte terrestre argentino ” y a sus representantes nacionales, sin justificación real, lo que constituye un acto de discriminación. Afirman que el contenido dispositivo de la normativa atacada consagra la desigualdad y no guarda razonable relación con el motivo esgrimido para su dictado. Señalan que la restricción no refiere al transporte terrestre en general (pese a que hay diferencia cambiaria con toda la región), ni tampoco se refiere siquiera a la totalidad del transporte desde Argentina (solo al terrestre), por lo que se trata de una clarísima e injustificada vulneración del principio de igualdad. A juicio de la Corte, el planteo no es de recibo. En lo inicial, cabe consignar que el principio de igualdad en sentido formal, históricamente, es equivalente a la prohibición de discriminación, mientras que la igualdad en sentido sustancial se concreta en el empeño del Estado en garantir el efectivo goce de los derechos constitucio-nalmente protegidos, removiendo las condiciones de hecho que obstaculicen el desarrollo de la persona (Cfme. Citarilla, María Luisa; “ La persona humana nell’ordinamiento giuridico ” en Il diritto della personalità. Strategie di tutela. Inibitorie, risarcimento danni. Internet, a cura di Serafino Ruscica, Cedam, 2013, pág. 20). El precepto constitucional de igualdad es violado cuando la ley, sin un razonable motivo o sin una justificación constitucionalmente rele-vante, ante situaciones iguales dispone un tratamiento diverso y cuando ante situaciones diversas dispone un tratamiento idéntico (Cfme. Corte Constitucional Italiana, sentencia Nº 15 de 1960). La violación del principio de igualdad subsiste cuando situaciones sustancialmente idénticas son disciplinadas en modo injustificadamente diverso y no cuando esas diversidades de disciplina corresponden a situaciones no asimilables (Cfme. Corte Constitucional Italiana, sentencia Nº 155/2014). Ahora bien, a efectos de determinar si existe una violación del precepto objeto de examen, cobra vital importancia el principio de racionalidad, según el cual el criterio del juez debe establecer conforme al principio de justicia, razona-blemente, la elección de parámetros que establezcan una regla adecuada, proporcionada y no discriminatoria. El principio de raciona-lidad de la ley prescribe que una diversidad de tratamiento prevista por el legislador debe ser esencialmente racional, justificada y no arbitraria. No se prohíbe al legislador prever reglas diversas para situaciones diversas, lo que se veda es la diferenciación legislativa arbitraria (Cfme. Olivetti, Marco, “ I diritti fondamentali. Lezioni”, Claudio Grenzi Editorie, 2015, pág. 163). Aunando en la cuestión, doctrina especializada ha explicitado que “(...) no es posible afirmar que toda diferencia de trato sea discriminatoria, sino que puede existir una justificación objetiva y razonable que la ampare, lo que ‘a sensu contrario’ deriva en la consideración de una situación discriminatoria cuando no persiga una finalidad legítima o cuando no exista una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y el fin que se quiere conseguir” (Cfme. Pérez Royo, Fernando, “ El derecho de propiedad y la prohibición de discriminación en su disfrute como límites al poder tributario en el Convenio Europeo de Derechos Humanos” , CREDF, núms. 109-110, 2001, pág. 36). En la doctrina nacional, Risso Ferrand ha expresado: “¿Cuáles son los criterios, pautas de análisis o parámetros para aceptar que una ley que legisla para un grupo de individuos es ajustada al principio de igualdad? Al respecto señalé anteriormente: [...] la dificultad radica en determinar cuáles son estos requisitos que habilitan el trato diferenciado para algunas categorías, e incluso una vez determinados cuáles son estos requisitos, también es complejo su análisis en cada caso concreto. Una primera aproximación a la cuestión pone de manifiesto el famoso criterio de la razonabilidad de la distinción, desarrollado originalmente por la jurisprudencia norteamericana y luego expandido en todo el derecho comparado. Pero este juicio de razonabilidad se encuentra complementado o precisado por otros conceptos tales como el de la finalidad legítima de la distinción y el juicio de racionalidad. [...] Indudablemente el problema termino-lógico no tiene otra consecuencia que facilitar o dificultar el análisis de la cuestión, pero desde el punto de vista jurídico, las consecuencias serán las mismas en la medida en que, en términos reales, se analicen los tres aspectos. A los efectos de intentar dar la máxima claridad al análisis de estos criterios, se utilizará a continuación la terminología que en general (aunque no siempre) es utilizada por la jurisprudencia española contemporánea y por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. A) El juicio de razonabilidad. En primer término corresponde mencionar el juicio de razonabilidad, pero entendiendo el mismo como referido a la causa de la distinción, o con mayor precisión a la razonabilidad de la causa de distinción. En lo que refiere a las causas de distinción podemos plantear el problema al menos en tres niveles diversos: a) En primer lugar, y como ha desarrollado con precisión Korzeniak, de la lectura de nuestra Constitución surgen diversas hipótesis en que la propia Carta impone, con variable alcance, la pertinencia de las distinciones. Por ejemplo en lo que refiere a los menores de edad, los artículos 40 y siguientes de la Constitución dan la pauta clara de que la distinción entre mayores y menores de edad no sólo es razonable sino que en la mayoría de los casos, según las hipótesis que se analicen, la distinción resulta imperativa. En estos casos la causa razonable de la distinción se encontrará en el propio texto constitucional, por lo que el análisis de la razonabilidad de la misma no presentará dificultades de tipo alguno. b) En un segundo nivel encontramos casos en que si bien la Constitución, en cierta forma, admite la posibilidad de la distinción, la misma por lo general no surge como preceptiva sino que se da una amplia discrecionalidad al legislador para su utilización o no. Esto lo encontramos por ejemplo en el artículo 85 numeral 3º cuando habla de la competencia de la Asamblea General de expedir leyes para el fomento de la ilustración, agricultura, industria, etc. Con base en esta norma, en forma implícita, se autoriza al legislador a dictar normas particulares por ejemplo para los sujetos comprendidos en la categoría de indus-triales, pero bien podrá la ley no efectuar distinciones de tipo alguno. c) Por último, encontramos hipótesis en que no surge de la Constitución, ni en forma explícita ni implícita, la causa de ciertas distinciones. Uno de los casos más interesantes de los últimos años, por la pluralidad de categorías que se establecían, lo encontramos en las leyes de refinanciación del endeudamiento interno, donde se distinguía entre deudores del sistema financiero y de otros acreedores, y a su vez, dentro de los primeros se distinguía según la actividad que desarrollaban (agropecuaria, industrial, comercial, prestadores de servicios y quienes no entraban en ninguna de dichas clases), y todavía se efectuaban categorizaciones múltiples entre los deudores amparados por la ley. La mayoría de las categorizaciones carecían de base constitucional, por lo que en estos casos era necesario analizar la razonabilidad de la causa de distinción, pero no buscando la misma en la Constitución, sino constatando que no resulten arbitrarias o caprichosas, y que no resulten contrarias a lo dispuesto en la Carta. B) Finalidad legítima. El segundo elemento esencial para el análisis de la constitucionalidad de la diferenciación consiste en que exista una finalidad, y que ésta sea legítima. Si el factor diferencial no responde a ningún fin, si es puramente gratuito, deberá tacharse de arbitrario. De la misma forma, cuando existe, la finalidad debe ser legítima. Al igual que ocurre al estudiar los elementos esenciales o constitutivos del acto administrativo, la distinción entre la causa de la diferenciación y la finalidad de la diferenciación resulta útil, ya que bien podemos encontrar casos en que la causa o motivo de la distinción sea razonable pero la finalidad sea ilegítima, o bien a la inversa. Por ejemplo, una ley que distinga entre mayores y menores de edad tendrá una causa de diferenciación constitucionalmente válida, pero si la finalidad no es la de proteger a los menores el fin será ilegítimo. También podemos imaginar casos inversos, en que la causa sea inconstitucional, aunque la finalidad sea legítima. C) El juicio de racionalidad. Pasando al tercer elemento para el análisis de la constitucionalidad de la diferenciación, debe señalarse que se requiere además que pueda efectuarse un juicio de racionalidad, que se aprecia en la relación medio-fin. La razonabilidad atiende a la causa justificante de la distinción, a esto se suma la constatación de la legitimidad de la finalidad de la diferenciación, y por último aparece la racionalidad que atiende a algo estructuralmente interno, que es la relación positiva entre medios y fines. El Tribunal Constitucional español, en sentencia 114/987 decía que un juicio de racionalidad satisfactorio aparece en la ley que condiciona el derecho a jubilación o retiro a requisitos objetivos como haber prestado servicio por cierto tiempo, haber cotizado durante un determinado período, etc. La distinción entre quienes cotizaron por cierto lapso y quienes no lo hicieron es racional respecto al fin perseguido: la jubilación. Pero si la ley condiciona y limita el derecho a la pasividad al hecho de haber tenido buena conducta por ejemplo, desaparece la racional relación de medios y fin, ya que la diferenciación entre quienes cumplen con dicho requisito y quienes no lo cumplen no guarda una relación de racionalidad con el fin perseguido o sea con el derecho a la jubilación” (Cfme. Risso Ferrand, Martín, “ Derecho constitucional”, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2ª Ed. actualizada y ampliada, 2006, págs. 504/509). Sobre estas bases concep-tuales, corresponde analizar si la disposición legal impugnada en obrados vulnera o no el principio de igualdad. La ley atacada establece que “ Todos los pagos que se realicen por concepto de flete en el transporte de carga internacional terrestre con la República Argentina deberán ser abonados al país de la matrícula del vehículo de carga mediante transferencia obligatoria a través de entidades financieras o bancarias ”. En concreto, lo que hace la ley es ordenar, a las empresas que realizan transporte de carga internacional terrestre con Argentina, que los pagos del flete se efectúen al país de matrícula del vehículo, mediante transferencia bancaria. De este modo, la ley realiza una distinción al establecer determinada modalidad de pago obligatoria a las empresas que realizan transporte de carga internacional terrestre con la República Argentina. Para la Corte, la distin-ción que realiza la ley no aparece como irracional o arbitraria. Por el contrario, no se verifica una violación al principio de igualdad, en tanto están presentes los requisitos exigidos por la doctrina y jurisprudencia citadas para legitimar ese tipo de tratamiento dispar. Así, en primer lugar, en cuanto al juicio de razonabilidad, considera la Corte que, en la especie, la causa de la distinción en el trato dado por la ley a tales empresas de flete interna-cional, resulta razonable. En efecto, la definición de la categoría de sujetos alcanzados por la ley resulta razonable y no arbitraria. En segundo lugar, también existe una finalidad legítima en la conformación de la categoría de sujetos alcanzados por la norma atacada. La finalidad perseguida por la ley surge de la exposición de motivos remitida con el mensaje y proyecto de ley del Poder Ejecutivo al Parlamento. De allí emerge que el objetivo perseguido por la norma fue el de remediar la situación de las empresas de transporte terrestre uruguayas, cuya situación se había visto perjudicada por la post pandemia y las diferencias cambiarias con Argentina, lo que llevaba a que los costos para las empresas transportistas de dicho país fueran sensiblemente inferiores, lo que se trató de morigerar con esta medida legislativa. Tanto los fines perse-guidos por la ley, como la causa de la distinción que se realiza, parecen lógicos y razonables. En tercer lugar, la norma legal impugnada supera también el llamado juicio de racionalidad, por cuanto surge en forma clara la relación positiva entre los medios utilizados (esta-blecer que las empresas que realizan transporte de carga internacional terrestre con Argentina deberán pagar los fletes al país de matrícula del vehículo mediante transferencia bancaria) y los fines perseguidos (eliminar la asimetría provocada por la post pandemia y la política cambiaria existente en la República Argentina, que ha determinado que los costos para las empresas de ese país sean sensiblemente inferiores, en perjuicio del transporte terrestre nacional). En suma, por los fundamentos expuestos, considera la Corte que la solución prevista en la ley impugnada no violenta el principio de igualdad consagrado en la Constitución de la República, por lo que corresponde rechazar el accionamiento esgrimido por la parte actora. V.- Las costas resultan de precepto (artículo 523 CGP) y no corresponde establecer especial condena en costos. Por los fundamentos expuestos y en atención a lo establecido en los artículos 508 y concordantes del Código General del Proceso, la Suprema Corte de Justicia, FALLA : DESESTÍMASE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DEDUCIDA. COSTAS DE PRECEPTO A CARGO DE LAS ACCIONANTES (ARTÍCULO 523 CGP), COSTOS POR SU ORDEN. FÍJANSE LOS HONORARIOS FICTOS EN 40 BPC. NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍVESE.