Sentencia Definitiva N° 209/2026

Ministra Redactora: Dra. Cecilia Schroeder Rius Ministras Firmantes: Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Dra. Cecilia Schroeder Rius VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “AA c/MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro - AMPARO” , IUE N.º 2-35873/2026 , venidos a conocimiento de la Sala en virtud de los recursos de apelación deducidos por los demandados contra la sentencia definitiva No. 27/2026, dictada por la Sra. Jueza Letrada de Maldonado de 6° Turno, Dra. Gabriela Tuberosa Etchart. RESULTANDO: I. El referido pronunciamiento del 29 de mayo de 2025 -en lo que interesa a la instancia, dispuso: “ I) ACÓGESE LA PRETENSIÓN DE AMPARO DEDUCIDA EN TODOS SUS TÉRMINOS Y EN SU MÉRITO, CONDÉNASE AL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y AL FONDO NACIONAL DE RECURSOS A SUMINISTRAR A LA ACCIONANTE LA MEDICACIÓN SOLICITADA BAJO LA DENIMONACIÓN DE SU PRINCIPIO ACTIVO (TERIPARATIDA), BAJO INDISTINTA DENOMINACIÓN COMERCIAL, EN EL TRATAMIENTO Y DOSIS INDICADAS, POR EL LAPSO TOTAL DE SU INDICACIÓN Y EN EL PLAZO DE 5 DÍAS HÁBILES. DEBERÁ LA ACCIONANTE PRESENTAR INFORME TRIMESTRAL RESPECTO DE SU EVOLUCIÓN CON EL TRATAMIENTO DE REFERENCIA; SIENDO LOS GASTOS CAUSÍDICOS POR SU ORDEN.” II. Contra dicha decisión se alzó el Fondo Nacional de Recursos, interponiendo recurso de apelación en escrito obrante de fojas 118 a 120, agraviándose, en síntesis, por considerar errónea la aplicación del derecho y la valoración de la prueba, argumentando que carece de legitimación pasiva, puesto que, el fármaco no se encuentra incorporado al FTM bajo su cobertura para la situación clínica de la reclamante; no se ha verificado ilegitimidad manifiesta ni se encuentra alcanzado por la disposición contenida en el artículo 44 de la Constitución por no integrar el Estado. Se agravió además por considerar que el caso no reviste la urgencia necesaria para encauzar su pretensión por la vía de la acción de amparo. En concreto, manifestó que: “ La sentencia debe ser revocada porque la actora no logró acreditar la urgencia y tampoco su actuación diligente necesaria para iniciar la acción de amparo, porque el tratamiento pretendido al día de hoy se lo habían recomendado en enero del 2025. En este sentido conviene decir que (a diferencia de lo que entiende la sentencia) la actora contaba con la vía del juicio ordinario para tramitar su pretensión, pues más allá de la empatía que genera su estado de salud, si hace más de un año que necesitaba el tratamiento, no surge de autos la necesidad del tratamiento revista tal urgencia que torne a dicho juicio ineficaz. En definitiva, se entiende que la vía residual del amparo no es la pertinente cuando se trata de pretensiones que tienen un origen de tanto tiempo atrás, es más, se trataba de un obstáculo formal, con lo cual la sentencia jamás pudo haber ingresado a la cuestión de fondo. Conforme lo expuesto, la sentencia también debe ser revocada porque la parte no acreditó que actúo con diligencia a la hora de promover la acción de amparo y tampoco que era la única vía para atender su insatisfacción jurídica. ” Solicitó, en definitiva, que se revoque la condena a su respecto. III. De fojas 122 a 129 se presentó el Ministerio de Salud Pública, quien también apeló la sentencia definitiva dictada, agraviándose, en lo medular, por considerar que no se constata la lesión actual e inminente que exige la Ley N°. 16.011 . Expresó: “ en el caso, si se trata de una indicación que data desde noviembre de 2025 (así surge de la historia clínica agregada al expediente) y fue confirmado por el Dr. Cavalieri al momento de ser interrogado (consta en pista Audire), no puede decirse que se cumple con este requisito. El Dr. Cavalieri refirió que no había urgencia. También debe atenderse a que el testigo propuesto lo fue en calidad de consultante, no fue ofrecida como testigo la médica tratante. EL lapso que va desde noviembre de 2025 al momento de plantearse la acción de amparo (mayo de 2026) permite plantearse por qué la parte actora no inicio un juicio ordinario con medida provisional, cosa que no sucedió .” Se agravió también por entender que no incurrió en ilegitimidad manifiesta, habiendo cumplido con los cometidos que le ha impuesto la Constitución y la Ley, citando las normas jurídicas que regulan su actuación, destacando que dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo, inició diversos procesos de actualización del PIAS y el FTM, estableció un régimen de financiación solidario, garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado y creó un prestador de salud público (ASSE) encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado; la prestación reclamada no se encuentra incluida en el FTM para la patología de la parte actora, citando lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 7 de la Ley 18.335 y en los artículos 6, 45 y 46 de la Ley 18.211; carece de atribuciones como órgano dispensador de medicamentos, no pudiendo suministrarlos directamente a la población; se desconoce que, por sí, carece de facultades para definir la inclusión de fármacos en el FTM; la condena impuesta omitió considerar la escasez de recursos económicos y su necesidad de priorizar y racionalizar, garantizando la sustentabilidad del sistema. Solicitó que, en definitiva, se revoque la recurrida y se desestime la demanda en todos sus términos. IV. Sustanciadas las recurrencias referidas, fueron evacuadas en tiempo y forma por la parte actora en escrito de fojas 132 a 140, abogando por su rechazo. Invocó las particularidades de su caso que llevaron a promover la acción de amparo de forma tardía. En concreto, expresó: “ una vez que tomé conocimiento de la posibilidad de acceder a asistencia jurídica gratuita, debí recurrir al consultorio jurídico correspondiente y transitar los tiempos necesarios para mi atención, circunstancia que coincidió parcialmente con el período de feria judicial, lo cual el consultorio no atendía al público. A ello se suman las gestiones administrativas efectuadas previamente ante el Fondo Nacional de Recursos y el Ministerio de Salud Pública, las cuales resultaban necesarias a efectos de procurar una solución por vía administrativa antes de acudir a la jurisdicción. ” Alegó que permanecen incambiados su diagnóstico, la indicación médica y su imposibilidad económica de costear el tratamiento por sus propios medios. Reiteró los fundamentos expresados en la demanda acerca de la ilegitimidad manifiesta en la que, según entiende, incurren los demandados. V. Franqueada la alzada, se elevaron los autos, que fueron recibidos en la Sala el 17 de junio de 2026, pasando los mismos a estudio simultáneo, acordándose el dictado de la presente sentencia y designándose redactora. CONSIDERANDO: I. El Tribunal, por unanimidad de sus miembros naturales, revocará la recurrida y declarará la caducidad de la acción, sin especiales condenaciones procesales en la instancia, por los fundamentos que se pasan a exponer. II. Como reiteradamente ha sostenido la Sala, a la hora de resolver un accionamiento de la naturaleza del que se ventila infolios, deben valorarse principalmente las alegaciones y pruebas concretas de cada caso en particular, no la genérica consideración de medicamentos o tratamientos, ni la fundamentación abstracta en las normas y principios constitucionales generales sobre el derecho a la salud e igualdad, circunstancia que explica que no todas las decisiones deban ser monolíticas ni a favor ni en contra de una u otra de las partes en litigio, sino, adecuándose a las concretas circunstancias del caso a resolución. III. Se presentó la Sra. AA, de 64 años de edad fue diagnosticada con OSTEOPOROSIS el 13/07/23. Recibió tratamiento con Alendronato, pero ante fallo terapéutico rotó a Aminomux 90 mg. Actualmente padece OSTEOPOROSIS VERTEBRAL SEVERA CON DISMINUCIÓN DE ALTURA DEL MURO ANTERIOR DE T7, T10, T12 Y L12 BICÓNCAVA (medicada con Vitamina D 100.000 y Oestrogel transdérmico). Para combatir la enfermedad y mejorar su condición de vida se indicó tratamiento con TERIPARATIDA. El medicamento tiene un costo mensual de $ 34.639 (fs. 3) y debe recibirlo por dos años, lo que se encuentra fuera del alcance de su capacidad económica, ya que percibe una jubilación de $ 15.359 (fs. 5). Carece de bienes propios, vive sola en un inmueble en carácter de comodato. Tiene un gasto mensual por medicación que asciende a $ 1.440. A fs. 6/7 lucen las negativas del MSP y FNR ante las solicitudes administrativas presentadas (fs. 9/15). Se agregó informe médico del Dr. Luis Cavalieri, quien actuó como consultante, a solicitud de la médica tratante, Dra. Viña. Se practicó pericia médica por la Dra. Fernanda Lozano del ITF, del que surge la pertinencia y necesidad de la actora de recibir el medicamento indicado. El Teriparatida se encuentra registrado en el país, según certificado de registro agregado a fs. 45/46 pero no ha sido incorporado al Formulario Terapéutico de Medicamentos. El Fondo Nacional de Recursos contestó la demanda expresando que asume “ actitud de expectativa respecto de la urgencia, primero porque la indicación del fármaco es de enero del 2025 y luego se repite en septiembre del 2025 y segundo porque también surge de la HC que el actor tenía hora para recurso de amparo en febrero del 2026. Entonces no queda claro si la demora fue un problema del sistema de trabajo de consultorio jurídico o responsabilidad del actor y tampoco queda claro porque ahora sí es necesario el tratamiento y en enero del 2025 no lo era .” Invocó también su falta de legitimación pasiva, fundada en que el FNR por no ser parte del Estado, por su naturaleza jurídica y el marco jurídico que lo regula, sólo puede financiar fármacos que hayan sido previamente incluidos en el FTM y exclusivamente para las patologías y en las condiciones allí descriptas, extremo que no se cumple en autos. ” Por su parte, el Ministerio de Salud Pública fundó su defensa alegando que no incurrió en ilegitimidad manifiesta, ya que cumplió con sus cometidos y que el medicamento solicitado no se encuentra en el FTM para la patología del reclamante. IV. Como se adelantó, el Tribunal revocará la condena impuesta y declarará la caducidad de la acción. Conforme surge de autos, la indicación del medicamento a la actora fue realizada por primera vez por el Dr. Cavalieri el 23 de enero de 2025 y por la Dra. Laura Viña el 21 de febrero de 2025; el 22 de abril de 2025 la Dra. Viña deja constancia de que la Sra. AA no ha recibido el medicamento indicado; luego, el 28 de abril de 2025, el Dr. José Martín Corbo deja la constancia: “ en recurso de amparo de Teriparatida ”; el 19 de diciembre de 2025 el Dr. José Martín Corbo consigna: “ en febrero UDELAR para recurso de amparo Teriparatida ”; posteriormente, el 20 de marzo de 2026, el Dr. José Martín Corbo consigna: “ concurre a control para trámite de UDELAR para Teriparatida ” (historia clínica agregada en pen drive). La actora presentó las peticiones administrativas solicitando el suministro del fármaco ante el Ministerio de Salud Pública y el Fondo Nacional de Recursos el 9 de abril de 2026, según manifestó en la demanda a fojas 20 y 20 vto. respectivamente. La demanda fue presentada el 4 de mayo de 2026 (fojas 19/26). Surge de la declaración del Dr. Luigi Cavalieri que la Sra. AA le fue referida en su calidad de consultante, por la médica tratante, Dra. Viña “ hace un año y medio ” (minuto 12:40 de la pista 2 que lleva su nombre en sistema audire) y que desde la primera consulta realizó la indicación. Refirió que la enfermedad de la actora afecta su calidad de vida, al tiempo que aclaró que “ en ningún momento estamos hablando de urgencia, la palabra urgencia no se aplica en este caso, podemos hablar de la importancia pronóstica puesto que, desde que se tiene una fractura vertebral, tiene multiplicados los riesgos de tener una nueva fractura vertebral” (minuto 17 de la pista 2 que lleva su nombre). Afirmó que la paciente no tiene riesgo de muerte y que en estos casos no se puede hablar de tiempos. También sostuvo que la condición clínica de la paciente no solo no empeoró sino que el dolor es menor porque ella recibe bifosfonatos y vitamina D, no obstante aclarar que los bisfosfonatos pueden aumentar la resistencia del hueso pero, en el caso en que existe fractura de una vértebra se necesita renovar al capital óseo y eso lo hace la Teriparatida (minuto 12:00 de la pista 2 que lleva su nombre). Conforme a lo anterior, ha operado la caducidad de la acción, dado el tiempo transcurrido desde la prescripción del fármaco, resultando también cuestionable la existencia de la urgencia propia del instituto del amparo, que exige la inminencia del daño que en el caso estaría dada por la premura en recibir el fármaco con el financiamiento del Estado, a partir de su indicación y no a partir del momento en que la parte decide acudir a solicitarlo ante los demandados, puesto que ello implicaría dejar librado al criterio del reclamante un elemento intrínseco de accionamientos de este tipo. El artículo 4 de la Ley No. 16.011 establece: “ La acción de amparo deberá ser deducida por el titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, pero si éste estuviera imposibilitado de ejercerla podrá, en su nombre, deducirla cualquiera de las personas referidas en el artículo 158 del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio de la responsabilidad de éstas, si hubieren actuado con malicia o con culpable ligereza. En todos los casos deberá ser interpuesta dentro de los treinta días a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión caracterizados en el artículo 1º. No le correrá el término al titular de derecho o libertad lesionados si estuviere impedido por justa causa ”. En el caso, el término de caducidad edictado en el artículo 4 de la Ley No. 16.011, computado desde la fecha en que la accionante tomó conocimiento de la indicación del medicamento, ya había transcurrido cuando se promovió la demanda y, por consiguiente, la acción resulta extemporánea, habiendo operado, como se dijo, la caducidad de la acción. El proceso de amparo constituye un mecanismo legal para hacer valer derechos constitucionalmente protegidos que se ven amenazados en forma actual o inminente por un accionar manifiestamente ilegítimo de cualquier persona, sea pública o privada. La Ley que lo reglamenta, a la vez que contempla una vía sumarísima de tramitación y resolución de la pretensión del amparista, también establece un breve término de caducidad para su promoción. La caducidad de la acción opera por efecto de la extinción ipso iure del derecho. “La fuente de la caducidad se halla en la voluntad de la ley, o por efecto de la convención, o por testamento. …La caducidad, se caracteriza por preestablecer un término al derecho para que pueda ejercitarse útilmente. Tal es así, que la doctrina denomina a la caducidad con la característica de 'plazos prefijos' (des délais préfix). ..En la caducidad el elemento subjetivo desaparece. Existe un término prefijado y a él sólo hay que atenerse, sin mirar si el ejercicio del derecho no utilizado, lo ha sido por negligencia o imposibilidad de hecho. En uno pues, (prescripción), es el elemento subjetivo negligencia, real o presunta, del titular, prolongado por determinado tiempo que causa la extinción del derecho. En la otra, (caducidad), el solo hecho del transcurso inútil del tiempo señalado produce la extinción. …En la caducidad al no tenerse en cuenta el elemento subjetivo, sólo vale el acto necesario de ejercicio del derecho.” (Jorge Lagarmilla, en “ La caducidad en la nueva ley de abreviación de los juicios laborales ”, LJU Tomo 55, sección doctrina). La urgencia propia del objeto de todo amparo, relevable a través de múltiples disposiciones del texto legal que lo regula, determina que el plazo de caducidad comience a computarse desde el momento inicial de la conducta activa u omisiva que se alega como lesiva, por lo cual, la tesis de que la continuidad en la ilicitud impide la configuración de caducidad, no resulta ajustada a la naturaleza ni régimen legal del amparo. “ Según Gelsi Bidart 'el amparo pretende dar una garantía procesal inmediata cuya finalidad genérica es evitar o suprimir la violación manifiestamente ilegítima de un derecho fundamental. Lograr pues en el más breve tiempo posible la eliminación o supresión de la referida ilicitud sea que se haya consumado o esté‚ en vías de consumación' (L.J.U, sección doctrina 'El proceso de amparo en la Constitución Uruguaya'). Señala Viera que todo el instituto del amparo está dominado por la necesidad de un actuar sin tardanza, con urgencia, en tanto exista una lesión o una amenaza objetiva y actual que corresponda a signos inequívocos de inminencia de perjuicio jurídico ('La ley de amparo', Idea, 1989, pág.17)… La circunstancia de que la conducta lesiva sea una omisión no impide que opere la caducidad de la acción. El texto de la mencionada disposición legal, de inteligencia inequívoca, pone un obstáculo infranqueable a toda interpretación doctrinaria o jurisprudencial, que indebidamente desconozca la extinción de la facultad de accionar por el vencimiento del plazo legal, fundando su tesitura en la imposibilidad de fijar el dies a quo del término de caducidad, dado que el art 4 inc. 2º consagra enfáticamente en 'todos los casos' un plazo de decadencia, sin excluir a la omisión. 'Tampoco se comparte que el carácter continuado de la omisión que se imputa a la demandada obste a la declaración de caducidad por no haber cesado la eficacia lesiva que se invoca y por resultar por ende inviable computar el plazo de caducidad. La Sala mantiene jurisprudencia indicativa de que la inicial afectación lesiva habilita ya la reclamación jurisdiccional, porque desde que se conoce la existencia de la omisión y de sus efectos perjudiciales, puede pretenderse la indemnización de los daños causados. La circunstancia de que la conducta perdure en el tiempo no lleva a la analogía con una hipótesis de delito continuado, sino con el ilícito instantáneo de efectos permanentes cuya eficacia lesiva permanece en el tiempo y cuya ocurrencia queda establecida en el momento reinicial de existencia y generación de perjuicios, independientemente de que éstos perduren, aumenten, disminuyan o, incluso, cesen.” (conforme lo ha expresado la Sala en sentencias Nos. 257/2002 y 23/2018, entre otras). Los motivos para fijar un término para la interposición de la acción de amparo, radican en la excepcionalidad del remedio, siendo igual la solución para todos los casos, ya sea un acto, hecho u omisión, la causa de lesión de los derechos y libertades reconocidos expresamente o implícitamente por la Constitución. El instituto del amparo sólo actúa ante la falta de otros mecanismos procesales que resuelvan eficazmente la situación. Si el afectado deja transcurrir un tiempo prolongado, cabe conjeturar que podrá acudir a los demás trámites y que no necesita utilizar esta vía excepcional y urgentísima, como es el amparo. Únicamente por el desconocimiento de la situación lesiva y la acreditación de impedimento por justa causa, podrían operar como óbice al cómputo del término de la caducidad, pero, en este caso, las particulares circunstancias impeditivas no fueron invocadas por la actora sino hasta el momento de conferírsele traslado de los recursos de apelación de la sentencia definitiva de primera instancia interpuestos por los contrarios, razón por la cual, no pueden ser atendidas. V. Han sostenido los Dres. Victoria Couto y Edgardo Ettlin del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 7º Turno, en discordia a sentencia No. 8-260/2015 que: “ II) La situación del actor no es procesable por la vía sumarísima y residual de la acción de Amparo… Por lo que no se trata de una situación de urgencia ni de inminencia que amerite la reclamación o la intervención judicial a través de Amparo, no configurándose para el caso la correspondiente hipótesis del art. 1º de la Ley No. 16.011... III) Ha sostenido esta Sala en varias ocasiones que como medio urgente pero residual, el espíritu de la Ley No. 16.011 no fue establecer un 'proceso comodín' que sustituya al normal, sino que procede como una vía excepcionalísima para los raros casos en que no exista una natural o ésta se revelare como clara o manifiestamente infructuosa (TORELLO Luis, en Varios Autores, 'El Poder y su Control', p. 178). Pero al respecto debe establecerse una precisión: el Amparo como instituto en defecto se reserva solamente para las delicadas y extremas situaciones en que, por falta o insuficiencia clara de otros medios legales, podrían peligrar los derechos fundamentales, pero no involucra a la menor eficacia o a la natural dilación del medio jurídico originalmente existente (SAGÜÉS Néstor Pedro, 'Acción de Amparo', págs. 166 y ss.; GELSI BIDART Adolfo, 'Proceso de Amparo en la Ley del Uruguay', en 'La Acción de Amparo', p. 46). La acción de Amparo no es un proceso para suplir a los ya disponibles y diseñados mal que bien para la articulación de las pretensiones, no siendo excusa para olvidarlo ni para justificar una excepción la mayor o menor duración que pudieren tener esos procedimientos originales. El principio 'caveat judex' permite recordar que a través del Amparo el Juez no puede erigirse en árbitro del sistema ni subvertir el aparato ya existente para la protección de los derechos ('La Justicia Uruguaya' c. 12992). La supuesta mecánica o tardanza del tracto natural de procesos ya disponibles para el ejercicio de los derechos no puede llevar a ignorar el principio de legalidad de las formas procesales (arts. 18 de la Constitución y 16 del Código General del Proceso) que caracteriza a nuestro sistema; lo contrario implicaría tramitar todas las cuestiones por el procedimiento sumarísimo del Amparo con abandono de los mecanismos establecidos constitucional y legalmente”. El Tribunal ha de reiterar, una vez más, expresiones vertidas en previos pronunciamientos, en el sentido que: “ No parece ajustado a Derecho que por la vía excepcional y sumaria del amparo, el Poder Judicial se sustituya a los órganos u entidades constitucional y legalmente competentes, en el ejercicio de funciones que les son naturales y legítimas, con invasión de áreas de política de salud, técnico médicas y asistenciales, adoptando opciones de conveniencia y utilidad propias del gobierno y administración de la salud, cuando no se advierte en la conducta impugnada ilegitimidad que pueda motivar tan drástica sustitución y, por el contrario, se aprecia que ello podría acarrear consecuencias perjudiciales para la atención responsable del propio reclamante, para el interés general y para los derechos de otras personas, por más empatía que puedan suscitar planteos como el del demandante, que tal vez fuere más fácil atender que rechazar; pues lo que se estima que corresponde es intentar acudir a la solución de justicia que resulte de la aplicación del Derecho, como garantía objetiva de protección de todos los derechos e intereses involucrados en un caso concreto. ” (Sentencia No. 36/2018 dictada en IUE: 2-4454/2018). Por lo expuesto, habrá de revocarse la condena impuesta en el primer grado y, en su lugar, se declarará la caducidad de la acción. VI. Finalmente, cabe consignar que la decisión adoptada no implica en modo alguno que la indicación médica no sea la adecuada para la actora, ni que ésta carezca de derecho a obtenerla, sino solamente que, atento al tiempo transcurrido desde la indicación del medicamento, no puede prosperar el presente proceso, para cuya promoción la Ley establece un plazo de 30 días. VII. Se distribuirán costas y costos del grado por su orden entre los litigantes (artículos 56 del Código General del Proceso y 688 inciso 2º del Código Civil). Por todo lo expuesto y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 7, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, la Ley No. 16.011, los artículos 137, 139.1, 140, 141, 197 y 198 del Código General del Proceso y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal, FALLA: REVÓCASE LA SENTENCIA APELADA Y, EN SU LUGAR, DECLÁRASE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN. ESTABLÉCESE EN LA SUMA DE $ 30.000 LOS HONORARIOS POR EL PATROCINIO LETRADO DE CADA PARTE GRAVADA EN LA SEGUNDA INSTANCIA, A LOS SOLOS EFECTOS FISCALES. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE A LAS PARTES Y DEVUÉLVASE A LA SEDE DE ORIGEN. Dra. Gabriela Rodríguez Marichal - Dra. Analía García Obregón Dra. Cecilia Schroeder Rius Ministras Esc. Laura Falchetti Escudero Secretaria subrogante