Sentencia Definitiva N° 183/2026

Sentencia No. 183/2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE SEGUNDO TURNO. Ministro redactor: Dr. Pablo Benítez Rodríguez Ministros firmantes: Dra. Patricia Hernández, Dr. Gustavo Iribarren y Dr. Pablo Benítez VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “AA c/ PODER EJECUTIVO - AMPARO - OTROS”, IUE: 2-51899/2026, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia interlocutoria de primera instancia Nº 1432/2026, del 15 de junio de 2026, dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 4° Turno, a cargo del Dr. Carlos Aguirre Daniele. RESULTANDO: 1) Por el referido pronunciamiento la Sede de primer grado dispuso: “Desestimase in limine la presente acción de amparo por estar perjudicada por caducidad y por cuyo merito, desestimase la demanda. Sin especial condena. ...” (fs. 15). 2) Contra dicha decisión de primer grado se alzó la parte actora interponiendo recurso de apelación. En apretada síntesis, sostuvo el recurrente: - La doctrina del fallo apelado está equivocada porque aquí no tenemos un supuesto de omisión causante de un perjuicio instantáneo ya histórico; sino una omisión que causa u ocasiona “en goteo” extraordinarios perjuicios materiales y morales día a día. - En el caso, a trece años de ordenado instruir sumario al actor, la autoridad administrativa le da vueltas para no clausurarlo. “Al no poderse individualizar un punto de arranque exacto el plazo de caducidad no puede considerarse activado fatalmente” (fs. 19 vto.). En definitiva, solicita se revoque la recurrida y se ordene sustanciar el proceso de amparo incoado en autos. 3) Por providencia Nº 1482/2026, del 17 de junio de 2026, la Sede de primer grado dispuso el franqueo de la vía recursiva promovida en autos para ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil que por turno corresponda, con efecto suspensivo (fs. 22). Los autos fueron recibidos por esta Sala en lo Civil de Segundo Turno el 18 de junio de 2026 (cfme. fs. 25). Encontrándose el Tribunal desintegrado en virtud de la licencia reglamentaria concedida a la Sra. Ministra Dra. Rosario Sapelli, se practicó el sorteo de rigor a fin de integrar la Sala, resultando designado el Sr. Ministro Dr. Gustavo Iribarren Culminado el estudio y puestos los autos al Acuerdo, se procede al dictado de la presente sentencia interlocutoria de segunda instancia. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, debidamente integrado y por unanimidad -art. 61 de la Ley N° 15.750-, habrá de confirmar la sentencia interlocutoria de primer grado, aunque por otros fundamentos que se desarrollarán a continuación. II) El caso de autos. En la causa se presentó el Sr. AA, promoviendo acción de amparo contra el Estado – Poder Ejecutivo. En síntesis, expresó el promotor: - Que es funcionario de la Dirección Nacional de Aduanas. - El 18 de abril de 2013, el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Rivera de 1er. Turno dispuso su procesamiento con prisión, bajo la imputación de la comisión de un delito de cohecho calificado especialmente agravado en calidad de autor (IUE 327-376/2012). Tres semanas después, su empleador dispuso la instrucción a su respecto de sumario administrativo, con suspensión preventiva y retención total de haberes “...mientras ese proceso criminal no tuviese conclusión definitiva” (fs. 1 vto.). En la causa penal referida, por Sentencia dictada el 21 de julio de 2023 se declaró extinguida la acción penal por haber operado la prescripción. Agrega que se trató de un proceso irrazonablemente extenso. Dicha decisión fue comunicada formalmente a la Dirección Nacional de Aduanas en agosto de 2023. Pese a la clausura del proceso criminal, la Administración accionada, no lo reintegró a sus funciones “... ni concluyó el asunto, hasta que hace unos meses la Oficina Nacional del Servicio Civil estimo en agosto 2025 ... que se había operado la caducidad bienal de la pretensión punitiva de la administración, y que únicamente lo que correspondía era la lisa y llana clausura por dicha causal” (fs. 2). - “La omisión en que se haya incursa la Administración es flagrante al grado del escándalo. Aparece como inexplicable, desde la óptica del Derecho, que habiendo pasado tanto tiempo el procedimiento este ‘atascado’ hace varios meses ya, en la Dirección General de Secretaría del Ministerio de Economía y Finanzas.” (fs. 2 vto.) - La dilación de trece años en instruir y decidir un procedimiento sancionador conlleva “... eliminar el goce de bienes jurídicos esenciales que todo trabajador solventa con su salario” (fs. 3 vto.). En definitiva, solicita se falle ordenando al Poder Ejecutivo a que en un plazo de 45 días, ejerza cabalmente sus atribuciones disciplinarias concluyendo el sumario del modo que viere del caso corresponder, con costas y costos de su cargo. III) La acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfme. Bidart Campos en “Régimen legal y jurisprudencial del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas discrecionales de tutela en el proceso civil uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578). La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional, residual y heroico, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166).- Por esto, como señaló el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4º Turno: “… El instituto de amparo está organizado, en efecto, globalmente, como una vía de absoluta urgencia en la adopción de medidas destinadas a corregir los efectos de un acto o de una situación esencialmente injusta o para cautelar el peligro de agravio emergente de la futura producción de tales efectos …” (Sentencia nro. 160/1991 citada en LJU, caso 14.658; cfme. RUDP, Año 1996, nro. 3, caso 524). La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a posta del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfme. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650). En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley Nº 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable o irreparable; al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal; con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfme. LJU, caso 15.708; Viera, Luis Alberto en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11/22). Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1º de la Ley Nº16.011, están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales o paraestatales o los particulares. IV) Deducida acción de amparo, debe el Juez ejercer el poder-deber conferido por el artículo 2 in fine de la Ley Nº 16.011 y, genéricamente, por el artículo 119 del Código General del Proceso a cuya aplicación remite el artículo 13 de la Ley Nº 16.011, esto es: controlar si se configuran los presupuestos de su admisibilidad referidos, pudiendo entonces rechazar in límine aquella demanda de amparo que resulte manifiestamente improcedente. Como se expresara supra, entre los presupuestos de admisibilidad objetivos de la acción de amparo se encuentra la exigencia de la inexistencia de “… (a) otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado previsto en el literal B) del artículo 9º o (b) cuando, si existieren, fueren, por las circunstancias, claramente ineficaces para la protección del derecho. …” (artículo 2 de la Ley Nº 16.011). De la exigencia de este requisito, se deriva el carácter residual, excepcional, supletorio o subsidiario de la acción de amparo que no puede intercambiarse por las vías legales judiciales o administrativas que necesariamente se deban transitar a fin de obtener la protección del derecho lesionado y, en consecuencia, de utilización restrictiva (cfme. RUDP: Año 2000, nro. 4, casos 840, 847; Año 2003, nro. 4, caso 211; Año 2005, nro. 1, casos 641, 647; Año 2006, nro. 2, casos 616, 617). Según la posición jurisprudencial nacional mayoritaria, “… cuando el artículo 2 de la Ley 16.011 se refiere a medios comunes claramente ineficaces para la protección del derecho, ello debe entenderse en el sentido esencial del término, o sea que, los órganos del Estado carezcan de las competencias específicas para obtener la protección y no al razonable plazo que su actuación pueda implicar …” (RUDP, Año 2002, nro. 4, casos 657, 660; RUDP, Año 1999, nro. 3, caso 464). Y no procede asimilar tardanza o prolongación en el tiempo de la tramitación de un proceso con ineficacia requerida por el artículo 2 de la Ley 16.011 sin el aditamento de otras circunstancias, ya que de lo contrario, se podría llegar a vulnerar el principio de legalidad y tramitar a través del breve proceso de amparo cuestiones respecto a las cuales fue previsto o le es aplicable un procedimiento específico (RUDP: año 1997, nro. 3, caso 501; Año 2002, nro. 4, casos 657, 670, 671; Año 2003, nro. 4, casos 205, 210). Planteadas así las cosas, corresponde analizar si la pretensión de amparo deducida por el Sr. AA encuadra en la normativa descripta habilitante de la intervención judicial por la vía excepcional o residual de la acción de amparo. Siguiendo la posición doctrinaria y jurisprudencial mayoritaria y de conformidad con el carácter excepcional del instituto, la apreciación de la verificación de los diversos presupuestos de admisibilidad exigidos respecto a la acción de amparo, debe efectuarse con rigurosidad (Viera, Luis Alberto en obra citada, págs. 49-51; RUDP, Año 1999, nro. 3, caso 462). V) En criterio de la Sala, en el subexámine se observa que la pretensión del amparista no cumple con el presupuesto de admisibilidad objetivo enumerado en el artículo 2 de la Ley Nº 16.011, consistente en la inexistencia de otros medios judiciales o administrativos eficaces que permitan obtener el mismo resultado perseguido por la acción de amparo, pues en la situación planteada el accionante tiene a su disposición otros mecanismos procesales tendientes a tal obtener el fin perseguido en la presente vía sumaria. En el caso, el Sr. AA afirmó que siendo funcionario de la Dirección Nacional de Aduanas, en abril de 2013, fue sometido a un proceso de naturaleza criminal, habiendo sido enjuiciado con prisión. En el mes de mayo del mismo año su empleador inició a su respecto de procedimiento disciplinario en el que se dispuso su suspensión en el cargo y retención total de haberes y ello “...hasta tanto no concluyese el proceso penal...” (fs. 1 vto.). La causa penal culminó el 21 de julio de 2023, mediante el dictado de Sentencia por la cual se “...declaró extinguida la acción penal por prescripción.” (fs. 1 vto.). Dicha decisión judicial fue comunicada a la Dirección Nacional de Aduanas en agosto de 2023, la cual no le reintegró a su trabajo ni dispuso la clausura del procedimiento disciplinario, remitiendo éste a la Oficina Nacional del Servicio Civil, la cual en agosto de 2025 se manifestó expresando que “...había operado la caducidad bienal de la pretensión punitiva de la administración y que únicamente lo que correspondía era la lisa y llana clausura por dicha causal” (fs. 2). Sostiene que pese al tiempo transcurrido su empleador no ha procedido a la clausura del procedimiento administrativo iniciado a su respecto, lo cual resulta vulneratorio “...del principio que exige a la Administración instruir y decidir los asuntos en un lapso temporal de duración razonable (...) respetando su honra y dignidad...” (fs. 3 vto./4). En criterio de la Sala, no se configuran en el caso, los elementos necesarios para la admisibilidad de la pretensión, en particular la inexistencia de otros medios que resulten eficaces para la protección de los derechos constitucionales supuestamente amenazados por el proceder de Estado – Poder Ejecutivo. La situación fáctica planteada no ingresa en el concepto de residualidad y subsidiaridad que debe revestir una pretensión de la naturaleza de la movilizad en autos. Vale reiterar que cuando el artículo 2º de la Ley Nº 16.011 alude a medios “claramente ineficaces”, cabe interpretar el término en su sentido natural, es decir que los órganos del Estado, la legislación sustancial o procesal carezcan de las previsiones específicas para obtener la protección, no al razonable plazo que su actuación puede implicar. En tal sentido, se ha expresado por la Sala Homónima de 7º Turno: “existiendo medios procesales naturales y disponibles, no puede hacerse ‘bypass’ de ellos y por ende no es procedente utilizar una vía que es excepcionalísima y que solo opera en defecto como el amparo, para pretender el mismo resultado” (Cf. Sentencia T.A. Civil No. 10/013-7 en ob. cit.). A mayor abundamiento, expresaba el Prof. Torello que el espíritu de la Ley Nº 16.011 “no es establecer un ‘proceso comodín’ que sustituya al normal, sino una vía excepcional para los raros casos en que no existe una vía común o ésta se revela como clara y manifiestamente infructuosa e insuficiente” (en “El poder y su control”). Y en el presente caso, corresponde tener muy especialmente en cuenta que el Sr. AA no expresó en el libelo introductorio haber hecho uso de los mecanismos administrativos que los que disponía, esto es, ejercer su derecho de petición ante la Administración (art. 30 de la Constitución) a fin de que dispusiera la clausura del procedimiento disciplinario tal como pretende en autos. Menos aún, manifestó el promotor que frente a un reclamo de esa naturaleza la Dirección Nacional de Aduanas se hubiere expedido negativamente, lo que -además- le hubiere habilitado la promoción de los recursos administrativos correspondientes y así intentar obtener lo pretendido en el subexámine. Contrariamente a ello optó directamente por acudir por la vía excepcional y residual del amparo, sin haber siquiera intentado acudir a la vía administrativa. Por resultar -mutatis mutandi- trasladable al presente caso, viene al caso recordar lo expresado por el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 6º Turno en Sentencia Nº 193/2019: “Por estas razones, no puede decirse que los medios no resultan eficaces para tutelar los derechos presuntamente violados, porque directamente no fueron intentados...(cf. Sentencia T.A. Civil No. 166/.006-6, Sentencia T.A. Civil No. 123/008-6 y Sentencia T.A. Civil No. 105/017-6 de la Sala). - La demora en la tramitación de los medios jurisdiccionales o administrativos no es sinónimo de ineficacia, por lo que no cabe asimilar mecánicamente la mera tardanza a la clara ineficacia que requiere la ley para tornar procedente el mecanismo del amparo (RUDP Nº 3/97, c. 501, p. 385). - De recurrir a la acción de amparo en función de la tardanza de los medios administrativos o jurisdiccionales ordinarios, violando la previsión legal, se llegaría, por absorción, a vaciar de contenido a los otros instrumentos procesales específicos con que cuentan los litigantes para la debida defensa de sus derechos (RUDP, Nº 3/95, c. 617, p. 436 y Sent. De TAC 6º Sentencia T.A. Civil No. 185/018-6).” (publicada en CADE). En función de lo anterior, en criterio de este Tribunal, el caso planteado en autos no logra superar el contralor de los presupuestos de la acción de amparo, al existir esos otros medios idóneos para salvaguardar los derechos cuya protección se pretende a través de esta vía residual, por lo que se irá a confirmar la decisión resistida, aunque por otros fundamentos. VI) La correcta conducta procesal de la parte actora determina que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 56 y 261 del Código General del Proceso y art. 688 del Código Civil). Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por artículos 7, 8, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, Leyes Nos. 9.202, 15.181, 16.011, 17.930, 18.211, 18.335, 19.355, los artículos 6, 133, 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso, Decretos Nos. 265/2006, 289/009, 4/2010, 130/2017 y 465/009 y Decreto No., y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal FALLA: CONFIRMASE LA SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 1432/2026, DEL 15 DE JUNIO DE 2026. SIN SANCIÓN PROCESAL EN LA INSTANCIA. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE EN EL DOMICILIO ELECTRÓNICO CONSTITUIDO POR EL ACCIONANTE. OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE A LA SEDE DE PROCEDENCIA. Dra. Patricia Hernández Ministra Dr. Gustavo Iribarren Ministro Dr. Pablo Benítez Rodríguez Ministro Esc. Mónica Beatriz Falótico Capó Secretaria