Sentencia Definitiva N° 2/1996

Montevideo, primero de febrero de mil novecientos noventa y seis. VISTOS: Para sentencia estos autos caratulados: "OLIVERA RODRIGUEZ, Hugo Ismael c/ ESTADO - PODER JUDICIAL E INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO - EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 4 DE LA LEY No. 15.859", Ficha 254/94, con motivo de la oposición de oficio de la excepción de inconstitucionalidad y con la intervención del Sr. Fiscal de Corte. RESULTANDO: 1) La Corporación, integrada por sus miembros titulares, al oponer la excepción, adujo en síntesis: a) El actor fundamenta su demanda primordialmente en la disposición legal aludida (art. 4 de la Ley No. 15.859) la que establece que quien haya sufrido prisión preventiva en un proceso penal sin haber sido en definitiva condenado a pena privativa de libertad, por lo menos igual al lapso de prisión preventiva sufrida, tiene derecho a percibir por parte del Estado, una indemnización en dinero por los perjuicios materiales y morales que aquélla o su exceso le hubieran causado. Esta norma alcanza su constitucionalidad siempre que la responsabilidad objetiva que consagra, coincida en forma invariable con la interpretación que parte de la doctrina actualmente en boga, realiza en relación al art. 24 de la Constitución, el cual también obra como fundamento de la acción. En este sentido, Jiménez de Aréchaga - seguido por Risso Ferrand - en mérito a una interpretación armónica de los arts. 24 y 249 de la Carta, sostiene que la expresión "servicio público" no obsta a que dentro de la previsión del primero de los arts. sea incluida la responsabilidad del Estado por acto jurisdiccional a la vez que sufraga a favor de la responsabilidad objetiva (Jiménez de Aréchaga, Justino: "La Constitución Nacional", t. 1, págs. 99 y ss.; Risso Ferrand, Martín: "Responsabilidad del Estado por su actividad jurisdiccional", F.C.U. 1a. Ed., pág. 89). 3o.) En dirección opuesta se ubica la doctrina mayoritaria a la que se adhiere esta parte. En efecto, Sayagués afirma que el art. 24 de la Constitución comprende sólo la responsabilidad originada en la actividad administrativa del Estado, excluyendo así el daño provocado por el ejercicio de la función legislativa o jurisdiccional. Asimismo critica la noción de servicio público empleada por la norma, concepto en decadencia para el Derecho Francés y debido a que el art. 24 no prevé cuándo surge la responsabilidad, introduce la noción de falta de servicio para determinar ese momento, oponiéndose al criterio de responsabilidad objetiva, el que conduce a que el Estado pueda ser responsabilizado aun cuando su actividad sea enteramente lícita (Sayagués Laso, Enrique: "Tratado de Derecho Administrativo", t. 1, págs. 658 y ss.). En similar tesitura, Martins niega la responsabilidad objetiva del art. 24 a la vez que rechaza que éste abarque casos de responsabilidad por acto legislativo o jurisdiccional. Se funda para ello en que el concepto de servicio público admite tres sentidos: el de organismo, el técnico administrativo o bien el vulgar. Reclama para que opere la configuración de la responsabilidad estatal por acto jurisdiccional, la concurrencia de los siguientes elementos: a) acaecimiento de un daño; b) que éste hubiere sido causado a terceros; c) que sea consecuencia de actos o hechos imputables al Estado; d) existencia de un nexo causal; e) que los daños sean producto de la ejecución de servicios públicos; f) que los servicios se hubieran confiado a la gestión o dirección del Estado; g) que esos actos o hechos fueran ilícitos o derivaran de la culpa o dolo del servicio o de los funcionarios. Korzeniak coincide con las opiniones precedentes en que la disposición constitucional en cuestión, únicamente comprende a la responsabilidad que derive de la actividad administrativa del Estado y exige la nota de ilicitud para que ésta se origine (Ver Martins, Daniel H. "La Responsabilidad de la Administración y de los funcionarios en la Constitución Uruguaya", en Revista de Derecho Público y Privado, t. 30, págs. 267 y ss.; Korzeniak, José, "Curso de Derecho Constitucional", pág. 111). 4o.) Por lo antes expuesto, puede afirmarse que resulta imposible sostener la constitucionalidad de una norma pendiente de una interpretación, que más allá del respeto que merece por el prestigio de sus defensores, ha sido rebatida a posteriori con sólidos argumentos de afamados doctrinos. b) Sin embargo, la inconstitucionalidad de que adolece el art. 4 no se agota en la apreciación anterior sino que colide en forma simultánea y expresa con normas y principios de la Carta. En efecto, véase que en este sentido, puede suceder y sucede, que una persona procesada con prisión, imputada de un delito respecto del cual se ha reunido semiplena prueba, sea sobreseída o absuelta en el decurso del proceso porque no se obtuvo plena prueba para condenarla. En tal situación, conforme al art. 4, el Estado asume el deber de indemnizar a pesar que ha procedido de acuerdo a lo preceptuado en el art. 15 de la Carta. La colisión entre ambas normas no merece mayores desarrollos por ser indubitablemente manifiesta y consecuentemente obliga a preferir el precepto constitucional por encima del legal, en mérito a su superior jerarquía jurídica, lo que no puede ser desconocido bajo ningún pretexto, ya que sostener lo contrario equivaldría a legitimar lo prohibido por el art. 72 de la Constitución: el enriquecimiento sin causa lícita. c) Por último, pero no por ello menos importante, el art. 4 establece la hipótesis de la indemnización en ámbito de la responsabilidad extracontractual.- En esta zona, puede apreciarse de la jurisprudencia constante y pacífica en la materia, que los elementos exigidos para la configuración de responsabilidad son tradicionalmente: a) hecho ilícito; b) daño; c) nexo causal; d) dolo, culpa o negligencia. Por tanto, el régimen del art. 4 incurre en inevitable colisión con el principio de igualdad tutelado en el art. 8 de la Constitución, al estatuir un régimen de responsabilidad para el Estado, diferente al que están sujetas las demás personas. d) Es concluyente, de esta manera, que la inconstitucionalidad del art. 4 de la Ley No. 15.859, en los aspectos que vienen de analizarse, sea incontrovertible. 2) A f. 58 en estos obrados, figura dada cuenta, suscrita por el Sr. Secretario Letrado de la Corporación, haciendo presente que en el Acuerdo de la fecha, la totalidad de los Sres. Ministros integrantes de la Suprema Corte de Justicia se han declarado inhibidos de oficio para entender en autos. 3) Emerge de f. 61 que la suerte designó a los Sres. Ministros que suscriben la presente, para integrar la Corte. 4) Conferido traslado de la excepción de inconstitucionalidad, a la parte actora en el principal, ésta sostuvo en síntesis: "La Ley No. 15.859 viene a regular uno de los aspectos más problemáticos de la realidad uruguaya, ya que no es frecuente la condena de un inocente o la aplicación de una pena superior a la que correspondía en la especie pero sí es lamentablemente corriente, el padecimiento de la prisión preventiva y la posterior absolución o sobreseimiento del reo. En este aspecto, la ley solucionó toda duda que pudiera plantearse en el plano teórico en cuanto a la procedencia de la indemnización en estos casos, tarea que no era sencilla". La parte demandante hace suyas las argumentaciones del Sr. Simón, concluyendo: "No debemos sostener tesis tan radicales que priven a la función de sus caracteres más específicos o que en definitiva conduzcan a fines contrarios a los perseguidos por la Constitución y por nuestra comunidad, que no son otros que la adecuada prestación de la función jurisdiccional, para la protección de todos los habitantes del país y la reparación de los daños que puede provocar el cumplimiento de esa función". Pide que en definitiva se desestime la excepción opuesta, con costas y costos, remitiéndose los obrados al juzgado de origen para la continuación del principal. 5) Por providencia No. 37 - f. 77 - de la excepción opuesta, se confirió vista al Sr. Fiscal de Corte, quien sostuvo: "A juicio de este Ministerio, la excepción de inconstitucionalidad deberá ser desestimada en mérito a las siguientes consideraciones: 1) Como precisión preliminar corresponde señalar que el cuestionamiento adjetivo formulado, no es de recibo. La Suprema Corte de Justicia, órgano demandado y promotor de la defensa de inconstitucionalidad, llamado asimismo a resolver la cuestión, no está impedido para hacerlo. Al haber variado totalmente su integración, no existe obstáculo para que asuma conocimiento y dilucide el mérito de la impugnación. Los impedimentos refieren siempre a las personas titulares de los cargos, en el caso, miembros de la Corporación, nunca al órgano. Con la íntegra sustitución de los Sres. Ministros titulares, no está en juego la imparcialidad del órgano y en consecuencia, nada puede obstar la actuación de los nuevos Ministros elegidos por sorteo. 2) Como lo ha sostenido invariablemente esta Fiscalía y ha sido criterio reafirmado en forma constante por la Suprema Corte de Justicia, las leyes en principio, son arregladas al mandato constitucional, siendo de excepción su ilegitimidad. Debiéndose presumir su regularidad y concordancia con la Constitución. Y que para el acogimiento de la cuestión de inconstitucionalidad, quien la invoca deberá demostrar, de manera categórica e indubitable, que existe incompatibilidad de la ley con textos o principios superiores. Como ello no ha ocurrido en la especie, por lo que dirá, debe estimarse que la norma atacada, es ajustada a la Carta. 3) Ante distintas interpretaciones del texto constitucional, resultan preferibles aquéllas que hacen compatible el precepto legal. 4) A mayor abundamiento, este Ministerio debe expresar que comparte la tesis que sustentan Jiménez de Aréchaga, Risso Ferrand, Casinelli Muñoz, Prat y Deus, de que el art. 24 de la Carta, consagra la responsabilidad "objetiva" de los órganos estatales. Basta para apoyar tal conclusión, cotejar la distinta redacción del multicitado precepto en la Constitución de 1934 con la de 1952. Entiende asimismo este dictaminante que el mencionado art. 24 comprende también la responsabilidad por acto legislativo, alcance admitido unánimemente por nuestra jurisprudencia y buena parte de nuestra doctrina, en lo que constituye una hipótesis clara de responsabilidad "objetiva". En conclusión, el texto del art. 4 de la Ley No. 15.859 se adecua al art. 24 de la Constitución". 5) No se advierte tampoco, la invocada transgresión del art. 15 de la Ley Fundamental. En primer término, el art. 4 cuestionado no sanciona el procesamiento sino aquella prisión preventiva que, a juzgar por el fallo definitivo, resultó impertinente o desmedida. El art. 15 de la Carta autoriza a apresar a una persona existiendo semiplena prueba, lo cual se traduce en el proceso penal, en el consecuente auto de procesamiento y la apertura de la etapa sumarial. En consecuencia, existiendo aquel presupuesto fáctico, puede procesarse con prisión. Hasta aquí la previsión constitucional. El art. 4 de la Ley No. 15.859 no atiende a la etapa presumarial ni a su culminación, esto es, el procesamiento del imputado por la comisión de un delito; por el contrario, esa norma atiende a todo el tracto procesal que transcurre desde el procesamiento con prisión hasta el dictado del fallo definitivo, ya sea de condena o de absolución. El art. 4 parte de la regularidad y licitud de aquel procesamiento con prisión, pero atiende al iter procesal que transcurre de allí en más: el tiempo del proceso equivaldrá al tiempo de preventiva y si en definitiva, se le imputa un monto inferior al sufrido, o no se le condena, por sobreseimiento o absolución, surge la responsabilidad estatal. Aún siendo ajustado o lícito el apresar con semiplena prueba, ello no es obstáculo para que el Estado se autoimponga la obligación de reparar los daños y perjuicios que ocasionaren sus actos, pues no puede caber dudas acerca de la responsabilidad estatal aún por actos lícitos, cuando ello produzca un perjuicio al administrado. 6) Cabe igualmente desechar la aducida vulneración del principio de igualdad. Como consideración previa, corresponde precisar que el art. 8 de la Carta, como todas las disposiciones edictadas en la sección II de la misma, "Derechos, Deberes y Garantías" consagran o protegen derechos de las personas físicas o de grupos constituidos por ellas. En la Constitución uruguaya hay una sección expresamente dedicada al tema de los "derechos, deberes y garantías", en la cual están concentradas la mayoría de las disposiciones referentes a esta posición en que se encuentran los particulares e instituciones privadas, frente a la acción estatal" (Casinelli Muñoz, "Derecho Público", F.C.U., t. 1, pág. 56). Por tanto, ni el Estado, ni los órganos públicos pueden reclamar el amparo de tales derechos, entre ellos el de igualdad. Sin perjuicio de lo expresado, que resulta concluyente para el rechazo de este aspecto de la impugnación, debe recordarse que la responsabilidad "objetiva" establecida en el art. 4 no es una disposición de excepción, ni exclusiva en nuestro ordenamiento jurídico, por cuanto existen otras que prescriben esa clase de responsabilidad para los sujetos privados (leyes de accidentes de trabajo C. Civil art. 1.324, entre otras). Por la misma razón precedentemente desarrollada, el órgano estatal no puede invocar en su favor el art. 72 de la Carta (enriquecimiento sin causa lícita). A ello cabe agregar, como lo señala acertadamente la actora principal y demandada en este excepcionamiento, sólo existiría enriquecimiento injusto si la condena al Estado fuera superior al perjuicio sufrido. Pero tal cosa no es cuestión de regularidad constitucional sino que corresponde a un punto de exclusiva calibración jurisdiccional, tal como ocurre en cualquier supuesto de responsabilidad". Opina en consecuencia, el jerarca del Ministerio Público que el excepcionamiento de inconstitucionalidad en examen, debe ser rechazado. 6) Los autos pasaron a estudio por su orden y luego de cumplirse la audiencia prevista en el art. 516.2 del C.G.P., se acordó sentencia en legal forma. CONSIDERANDO: I) La Suprema Corte de Justicia (integrada) y por unanimidad de sus miembros, procederá a desestimar la excepción de inconstitucionalidad opuesta; y ello, por las razones que se explicitarán seguidamente. II) La propia jurisprudencia de la Corporación contiene soluciones diametralmente opuestas al planteo de inconstitucionalidad, por cuanto reiteradamente, la Corte ha sentenciado que, para amparar el planteo impugnatorio, la colisión con la norma superior o con algún principio de la Carta, debe ser evidente, inconcusa, que no admite dos interpretaciones. No es el caso de marras, ya que surge del propio libelo impugnatorio que, en la interpretación del art. 24 de la Constitución, existen dos corrientes de opinión; una de ellas - sustentada por Justino Jiménez de Aréchaga y Risso Ferrand -, según la cual se admite la responsabilidad objetiva del Estado, en la sistemática del art. 24 de la Carta; y una segunda, de corte subjetivista, patrocinada por Sayagués Laso, Martins y Korzeniak, entre otros -; pues bien, si se admite que el art. 4 de la Ley No. 15.859 consagra una suerte de responsabilidad objetiva y si para un sector enjundioso de la doctrina constitucional vernácula, el art. 24 de la Carta prevé la responsabilidad objetiva del Estado, cuando se causa daño a terceros en la ejecución de los servicios públicos, por cualquier órgano del Estado, es evidente que, por lo menos, para un sector de la doctrina especializada, la previsión del art. 4 de la Ley, no estaría en colisión con el art. 24 de la Carta sino en armonía. Y una cosa es bien clara: No se está ante una inconstitucionalidad evidente, inconcusa. Ante ello y como lo destaca el Dr. Martín Risso Ferrand "debe recordarse la reiterada jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, que establece que si una disposición legal es susceptible de ser interpretada en dos sentidos y uno de ellos conduce a considerar a la misma inconstitucional, el intérprete debe recurrir a la interpretación que hace conciliable la norma, con la Constitución (Cf. Risso Ferrand en "Responsabilidad del Estado", pág. 17). Y los citados pronunciamientos de la Corporación consignaban: "De acuerdo a jurisprudencia constante de la Suprema Corte de Justicia, la pretensión deducida debe ser desestimada, en la medida que la declaración de inconstitucionalidad sólo es procedente cuando la norma impugnada, es pasible una sola interpretación y ésta colide con los principios o normas de la Constitución de la República (Sent. No. 56/91, con cita de otra anterior Sent. No. 64/77). III) Menos aún se comparte el argumento según el cual, el citado artículo de la primera ley de procesamiento sin prisión - No. 15.859 - colida con el art. 15 de la Carta; y ello porque: La norma constitucional se limita a indicar cuando es arreglada a derecho, la aprehensión de una persona; mientras que el art. 4 de la Ley, regula algo distinto: Reconoce el derecho de un ciudadano que ha sufrido prisión preventiva a ser indemnizado, cuando se dan determinadas circunstancias que el precepto enumera; pero basta leer ambas disposiciones para concluir que, ni aún elípticamente, exista una colisión de normas. A ese respecto, es concluyente Casinelli Muñoz: "Una cosa es la legitimidad del proceder del magistrado que ordena una prisión preventiva y otra cosa es la responsabilidad del Estado por la prisión legítimamente ordenada. Es inadmisible confundir la cuestión de legitimidad de un acto jurídico, con la cuestión de responsabilidad por su emisión. Sólo partiendo de la premisa a priori de que no hubiera responsabilidad por acto legítimo, desconociendo la evidencia de que hay hechos y actos legítimos que generan responsabilidad para con los afectados, cabría decir que si una norma constitucional permite expedir determinado acto jurídico, la ley no podría disponer que se indemnizara a las personas damnificadas por tal acto. Y es la propia Constitución la que trae ejemplos clarísimos de actos legítimos generadores de responsabilidad del Estado, como se lee en los arts. 32 y 35 de la Constitución. No hay pues ninguna contradicción entre el art. 15 de la Constitución, que establece los requisitos para que sea legítima una orden de prisión, con el art. 4 de la Ley No. 15.859, que regula un tema diferente, completamente independiente de la cuestión regulada en el art. 15. La relación entre ambos artículos, lejos de ser un choque, colisión o contradicción, es de razonable complementariedad: El art. 15 posibilita jurídicamente un acto (la orden de prisión preventiva) o un hecho (la prisión) por razones de interés general; como ese acto puede causar perjuicios a determinada persona, es justo y así lo ha establecido el art. 4 de la Ley No. 15.859, que quien ha estado legalmente preso, quien ha tenido la libertad transitoriamente menoscabada sin merecerlo por su conducta, reciba la justa indemnización de los perjuicios sufridos (Cf. Casinelli, Horacio, en consulta citada infra). IV) Asimismo, no resulta compartible el argumento del escrito impugnatorio, según el cual "la previsión legal vulnera el art. 8 de la Constitución; la discrepancia se funda en el tradicional enfoque que la doctrina patria realiza de la mentada disposición: Es que, el derecho de igualdad, allí consagrado, alude a la situación de las personas físicas ante la ley y ello, no sólo porque dicho precepto figura en la Sección II, capítulo I de la Carta - derechos deberes y garantías - obviamente referidos a la persona humana - como lo reconoce la más selecta doctrina constitucional - sino además porque, la posibilidad de admitir distingos entre las personas, se circunscribe al reconocimiento de sus "talentos o las virtudes" cualidades que sólo le son reconocibles a las personas físicas. Con relación a la pretensa violación del principio de igualdad (art. 8 de la Carta) ha dicho magistralmente el Profesor Casinelli Muñoz: "Este argumento prueba demasiado, pues conduciría a la inconstitucionalidad de todas las normas que establecen regímenes de responsabilidad especiales, distintos del general establecido en el art. 1.319 del Código Civil. No podría por ejemplo, haber diferencias entre el régimen de responsabilidad por las indemnizaciones que adeudara la sociedad, para los socios de las sociedades colectivas y el vigente para los socios de las sociedades de responsabilidad limitada. Hace ya mucho tiempo que se ha desarrollado en la doctrina, la jurisprudencia y la legislación de todo el mundo, un conjunto de principios de Derecho Público sobre responsabilidad del Estado, que superan tanto la vieja idea de la irresponsabilidad como poder público, como la mera aplicación del Código Civil a la responsabilidad patrimonial del Estado. Y es precisamente la idea de la igualdad ante las cargas públicas, la idea de que el Estado funciona como caja compensadora de los efectos dañosos para algunas personas que normalmente tiene el funcionamiento del Estado para atender el interés general, el fundamento más importante de la existencia necesaria de un régimen de responsabilidad del Estado que parte de aquellos principios y que consagra la obligación de resarcir los daños causados por la actividad del Estado, no como castigo a una violación del derecho sino como medio de compatibilizar la atención de los intereses generales que exigen sacrificios particulares, con el mantenimiento de la igualdad entre los afectados y los no afectados por cada uno de dichos sacrificios. El art. 4 de la Ley No. 15.859, lejos de violar el principio de igualdad, consagra precisamente una garantía de ese principio, impidiendo que la circunstancia fortuita de que un individuo haya tenido que permanecer en prisión sin ser delincuente, lo deje en situación inferior a la de quienes eran sus iguales pero no tuvieron esa desgracia" (Cf. Casinelli Muñoz, Horacio, en consulta aún inédita, emitida en los autos caratulados "Barreira, José Eduardo c/ Estado (Suprema Corte de Justicia). responsabilidad por acto jurisdiccional", Fa. 3.719/94). V) En la misma línea de enfoque conceptual en que se ubica este órgano decisor, una sentencia de la Corporación (también integrada) ha sustentado en lo medular de la "questio": "El art. 24 de la Constitución no debe entenderse comprensivo sólo de la responsabilidad del Estado- Administrador sino también del Estado-Legislador y del Estado- Juez. En otras palabras, esa norma constitucional comprende la responsabilidad del Estado en sentido amplio" (Cf. sent. No. 617/95 de la Suprema Corte de Justicia (integrada) de fecha 23/8/95). VI) Pero además y como factor concluyente en la postura jurisprudencial asumida, el citado pronunciamiento recuerda que la Suprema Corte de Justicia en fallo no muy lejano en el tiempo, sostenía la viabilidad de la reclamación contra el Estado, por acto jurisdiccional, aún antes de sancionarse la Ley No. 15.859. Dijo la Suprema Corte de Justicia en tal oportunidad: "El art. 4 de la Ley No. 15.859 es una norma que innova en materia de responsabilidad del Estado por acto jurisdiccional, pero ello no significa que con anterioridad a la sanción del mismo, aquél que se considerara con derecho a reclamar contra el Estado no pudiera hacerlo, ya que a ello lo habilitaba el art. 24 de la Constitución (Dres. Tommasino, red., García Otero, Addiego Bruno, Marabotto, Torello, en autos "Tassistro Traversa, María Angela c/ Estado. Daños y perjuicios." Fa. 263/90). VII) En síntesis, ya sea por la argumentación doctrinaria precedente o bien por el peso convictivo de anteriores pronunciamientos de la Corporación, la Corte (con la presente integración) concluye desestimando la excepción de inconstitucionalidad opuesta en estos autos. VIII) De acuerdo a lo previsto en el art. 523 del C.G.P. corresponde cargar con las costas al impugnante. Por estos fundamentos y atento a lo preceptuado en los arts. 8, 15, 24, 256, 257, 258 y 259 de la Constitución de la República, 4 de la Ley No. 15.859 y arts. 500 y ss. del C.G.P., la Suprema Corte de Justicia, (integrada) y por unanimidad, FALLA: DESESTIMASE LA EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD OPUESTA. LAS COSTAS DE CARGO DEL ORGANO IMPUGNANTE (ART. 523 C.G.P.).