Sentencia Definitiva N° 3/2017

Montevideo, dieciséis de marzo de dos mil diecisiete VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “MAURI, TANIA C/ INSTITUTO NACIONAL DE EMPLEO Y FORMACION PROFESIONAL (INEFOP) - PROCESO LABORAL ORDINARIO - EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 64 Y 68 DE LA LEY NRO. 18.719 Y ARTS. 1 Y 2 DE LA LEY NRO. 18.738”, IUE: 2-5339/2014. RESULTANDO : 1.- A fs. 484 y ss. comparecen la actora, interponiendo inconstitucionalidad por vía de excepción contra el artículo 1 de la Ley No. 18.738 y arts. 15 y 16 de la Ley No. 18.966. 2.- Expresa que los artículos 64 y 68 de la Ley No. 18.719 y los artículos 1 y 2 de la Ley No. 18.738 vulneran los artículos 86.1 y 214 de la Carta por ser Leyes que fijaron y modificaron su remuneración sin ser Leyes de presupuesto o de rendición de cuentas. Agrega que en cuanto al fondo la Ley viola el principio de igualdad e intangibilidad de su retribución y que, por atacarse derechos adquiridos se ha afectado la seguridad jurídica consagrada en el artículo 7 de la Carta. Agrega que su retribución estaba fijada por el artículo 6 de la Ley No. 18.406 que creó la Persona Pública No Estatal Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional. Que posteriormente, por parte de la Oficina del Servicio Civil, se entendió que el artículo referido se debía aplicar complementándolo con el artículo 64 inc. 3 de la Ley No. 18.719 en cuanto a que éste no establece excepción y sosteniendo que el criterio expuesto quedaba reforzado si se tenía en cuenta lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley No. 18.719 que estableció como un criterio de interpretación general que en todos los casos en que se disponga retribuciones cuyo monto debe determinarse en función de otras, por aplicación de porcentajes o de cualquier otro parámetro de valoración, la base de cálculo quedará establecida por las que se incluyan específicamente por la Ley que las crea o modifica o en su defecto, por las que se encuentren vigentes. Expresa a continuación que estos artículos 64 y 68 fueron modificados por los artículos 1 y 2 de la Ley No. 18.738 norma que describe como innovativa y no interpretativa, dictada fuera de la oportunidad a que refieren los artículos 86 y 214 de la Constitución. Cita jurisprudencia y doctrina y pide se declare la inconstitucionalidad de las Leyes referidas. 3.- Venidos a conocimiento de la Corporación, se dispuso la integración en los términos que surge del acta de fojas 501. 4.- A fojas 506 y siguientes contesta la demanda el representante del INEFOP, oponiéndose a la declaración de inconstitucionalidad. Refiere a que la excepcionante carece de legitimación por no ser funcionaria pública y por ello no puede invocar un interés directo, personal y legítimo. Además, refiere a que la Suprema Corte de Justicia no hizo declaración de inconstitucionalidad de los artículos 64 y 68 de la Ley No. 18.719 los que entiende se han derogado, no fundándose las razones por las cuales se pide esa declaración. Respecto de los artículos 1 y 2 de la Ley No. 18.738 las sentencias que hicieron lugar a la declaración de inconstitucionalidad, se fundaron en razones formales y en que los peticionantes eran funcionarios públicos. Finalmente, expresa que si se hiciera lugar a la declaración de inconstituciona-lidad, su efecto temporal sólo sería a partir de la fecha de la demanda y por esa razón, no tendría ninguna incidencia en el reclamo. 5.- Conferida vista al Sr. Fiscal de Corte subrogante, por los fundamentos expuestos a fs. 518 y ss. estimó que no revistiendo la actora carácter de funcionaria público, carece de un interés directo, personal y legítimo que requiere el artículo 509 del C.G.P. Por esa circunstancia opinó que debía rechazarse la declaración de inconstitucionalidad. 6.- Concluida la causa, se dispuso el pasaje de los autos a estudio, habiéndose acordado el dictado del presente pronunciamiento por unanimidad de los miembros de esta Suprema Corte de Justicia integrada. CONSIDERANDO : I.- La Corporación, integrada y por unanimidad, hará lugar parcialmente a la declaración de inconstitucionalidad interpuesta, decla-rando inaplicable a la actora los arts. 1 y 2 de la Ley No. 18.738, a partir de la fecha de interposición de la excepción y desestimará el resto de la pretensión, por los siguientes fundamentos. II.- Corresponde en primer término señalar que se entiende que la excepcionante tiene legitimación para interponer la inconstitucio-nalidad en los términos que lo plantea. En Sentencia No. 28/2010 la Suprema Corte de Justicia ha sostenido que: “De acuerdo con la regla contenida en el art. 258 de la Constitución -y reiterada en el art. 509 C.G.P.-, están legitimados para promover la declaración de inconstitucionalidad de una Ley, todos aquéllos que se consideren lesionados ‘... en su interés directo, personal y legítimo’. La titularidad efectiva de dicho interés por los promotores de la declaración de inconstitucionalidad, y su real afectación por la disposición legislativa impugnada, resulta, pues, presupuesto para la obtención de una sentencia eficaz sobre el mérito de lo pretendido (Cf. Vescovi, Enrique, en Cuadernos de Derecho Procesal, T. 1, 1973, pág. 123)”. “Asimismo, este Cuerpo ha señalado respecto de las calidades que ‘... debe revestir el interés en actuar, fundamento de la legiti-mación activa, que además de tener la característica de legítimo (no contrario a la regla de derecho, la moral o las buenas costumbres), personal (invocando un interés propio, no popular o ajeno), debe ser directo, es decir que el mismo ‘... sea inmediatamente vulnerado por la norma impugnada’’”. “Se confirma por la Corporación que este interés también es ‘... vulnerado por la aplicación de la Ley inconstitucional. No lo es, en cambio, el interés que remotamente pudiera llegar a ser comprometido si la Ley se aplicara’ (Justino Jiménez de Aréchaga, La Constitución de 1952, T. III, pág. 183). En tesis coincidente con la postulada, del mismo modo, por ilustrado administrativista para quien, ‘Interés directo significa interés inmediato, no eventual o futuro. La existencia de un interés directo implica que el particular se encuentra en una situación jurídica definida y actual con relación a la Administración’ (Héctor Giorgi, El Contencioso Administrativo de Anulación, pág. 188) (Citado en Sent. No. 335/97) (Sentencia No. 60/2006)”. La actora en el proceso tiene interés directo por cuanto si bien no es funcionaria pública, la Ley cuya regularidad constitucional impugna, ha determinado una forma de cálculo de su trabajo que –según sostiene-, la ha perjudicado. Esa Ley le ha sido aplicada en la sentencia de primera instancia pues integra los fundamentos por los cuales el tribunal juzgó la pretensión principal (véase fojas 443, 444, 446, 447). En otras palabras la aplicación de la Ley No. 18.378 ha afectado el interés de la Sra. Mauri al punto que el tribunal de primera instancia ha juzgado sobre su pretensión, entre otros fundamentos, con la aplicación de la Ley. La circunstancia que ca-rezca de condición de funcionaria pública no enerva el hecho que su salario se calcula en base a la legislación que se aplica a los funcionarios públicos, de donde resulta palmaria la existencia de ese interés para los firmantes de la presente sentencia. III.- En cuanto al fondo de lo pretendido se dirá que no se advierte en la demanda motivo alguno por el cual debiera declararse la inconstitucionalidad de la Ley No. 18.719. Su regulari-dad en el trámite es absoluta, se trata de una Ley presupuestal dictada en las condiciones de forma y tiempo que reclama la Carta. Asimismo, no están fundamentadas adecuadamente las causas por las cuales se afecte el artículo 7 en lo que respecta a la seguridad jurídica. Ante la falta de cumplimiento de la carga que debe asumir quien pretende la declaración de inconstitu-cionalidad, corresponderá el rechazo de lo pedido respecto de esta norma. En efecto, como ha señalado la Corte en la Sentencia No. 241/2006 sobre la falta de adecuada fundamentación la pretensión de declaración de inconstitucionalidad y en términos que resultan trasladables a la presente, “... resulta manifiestamente infundada pues los impugnantes incum-plieron la carga dispuesta por el art. 512 C.G.P., se limitan a expresar que las normas cuestionadas vulneran el debido proceso legal, pero no explicitan, ni siquiera mínimamente las razones por las cuales consideran que las mismas infringen, circunstancia ésta que habilita a rechazar el planteamiento (arts. 512, 513 y 515 del C.G.P.) (Cfme. Sents. Nos. 150, 370 y 419/03)”. IV.- Respecto de los artículos 64 y 68 de la Ley No. 18.738, la Suprema Corte de Justicia integrada ha sostenido desde la Sentencia No. 391 de fecha 19 de agosto de 2013, la inconstitucio-nalidad por razones de forma de la misma, citando dicha sentencia en numerosos fallos. En el presente se procede en honor a la brevedad a reproducir aquellas considera-ciones: “La norma impugnada adole-ce de un vicio formal insoslayable por lo que, advertido éste, exime a la Corporación de pronunciarse sobre los argumentos de fondo”. “En efecto, la Ley No. 18.738 no es interpretativa sino innovativa, por lo que deroga y modifica una Ley de Presupuesto, alterando las remuneraciones de funcionarios públicos, sin revestir ella misma el carácter de Ley de Presupuesto o de Rendición de Cuentas, violentándose así lo establecido en los arts. 86 inc. 1o. y 214 de la Constitución de la República”. “En la utilización de pautas hermenéuticas es adecuado acudir a los antecedentes de la Ley No. 18.738 que revelan el indubitable propósito de corregir los defectos de redacción de los arts. 64 y 68 de la Ley No. 18.719 que no previeron (pese a que la intención expresa del Poder Ejecutivo habría sido la de conceder aumentos sólo a los Ministros de Estado y funcionarios mencionados a texto expreso) no afectaba, para el caso de autos, las Leyes Nos. 15.767 y 15.809, esto es los llamados ‘enganches’”. “Es así que agotada la posibilidad de veto, el Poder Ejecutivo envía un Mensaje a la Asamblea General promoviendo el mecanismo previsto en el art. 5 de la Ley No. 18.719 para corregir el art. 64 de la referida Ley y la consecuente errónea aplicación del art. 68 de la misma, por vulnerar su espíritu e intención, mecanismo a todas luces improce-dente por cuanto no se estaría efectuando correcciones de errores u omisiones numéricas o formales, sino introduciendo modificaciones sustanciales a la Ley de Presupuesto Nacional que, finalmente, fue retirado de la discusión parlamentaria”. “No obstante es el ante-cedente del Proyecto de Ley que finalmente se convertiría en Ley No. 18.738, en breve trámite parla-mentario que no insumió más de 48 hrs. (Antecedentes y Diario de Sesión de ambas Cámaras, glosados en autos) por el que se interpreta el art. 64 de la Ley No. 18.719 de 27/12/2010 (art. 1) y deroga el art. 68 de la referida Ley (art. 2), introduciendo verdaderas modifi-caciones, como se verá, olvidando que ‘La Ley, una vez dictada, se desprende de su creador, tienen un sentido propio, que puede aún llegar a ser distinto o exceder a la voluntad subjetiva de su autor... Puede no coincidir esa voluntad objetiva, histórica con la voluntad psicológica concreta de los autores de la Ley y llegar a comprender aquella en la latitud de sus términos, relaciones no previstas ni pensadas en el momento en que se dictó la regla...’” (cfme. Jiménez de Aréchaga, Eduardo (h), Interpretación e integración del Derecho, págs. 5-6). (...) “Como se sostuviera por la Corte en reciente pronunciamiento (Sentencia No. 881/2012), citando jurisprudencia anterior (Sentencia No. 128/2010): ‘Aún si se considerara que la norma es interpretativa, debe tenerse en cuenta que el art. 13 del Código Civil establece como límite el no poder aplicarse a situaciones definitivamente concluidas’”. “‘En efecto: ‘La disposi-ción que se impugna, pretendiendo ratificar un régimen legal anterior, no puede considerarse como una norma de carácter interpretativa, en tanto no cumple con las características que deben revestir las normas de tal naturaleza. Como expresara Supervielle en ‘El alcance de la Ley interpretativa’, en Revista de Derecho Público y Privado, Tomos 42 y 43, pág. 369, citado en Sent. No. 28/93: ‘Es obvio que la Ley interpretativa tiene un objeto específico; aclarar un texto mediante otro cuyo contenido se encuentra virtualmente contenido en la Ley anterior; y corresponde aclarar lo que es oscuro, debiendo aceptarse que media oscuridad de la norma originaria si ésta por su imprecisión ha dado lugar a controversias sobre su verdadero significado...’. La disposición transcripta no aclara el régimen legal anterior sino que en realidad innova, al imponer nuevas exigencias... y... violenta los derechos adquiridos por el accionante...’’”. “Ahora bien, las normas interpretativas tienen por finalidad aclarar un texto contenido virtualmente en la Ley anterior, de carácter oscuro o impreciso, lo que no ocurre en la especie, más aun cuando es totalmente contradictorio con el alcance que se le asigna, lo que se refleja en la derogación que contiene el art. 2 de la Ley No. 18.738”. “En el caso, la norma dictada por el legislador es de carácter claramente innovativo, ya que deroga el precepto contenido en la Ley anterior (No. 18.719), por el cual se generaba el aumento salarial de los integrantes de los órganos de contralor Tribunal de Cuentas y Corte Electoral. Sin dudas el legislador quiso evitar las repercusiones económicas que el dictado de una norma de este tipo, cuyo contenido es afectar el salario de determinados funcionarios públicos, podía provocar”. “Como expresa Pablo González Bianchi en ‘La Ley interpretativa’, cita ‘on line’ UY/DOC/746/2009 (‘La Ley on line’), publicado en LJU Tomo 92, ‘... la interpretación de las Leyes por el legislador no es más que una de las formas de interpretación auténtica’”. “... la interpretación de las Leyes, por su naturaleza, parece ser una tarea que es deseable sea realizada por la doctrina y jurispru-dencia primordialmente, ya que es de la esencia del trabajo científico y de la labor judicial. No parece ser una tarea que sea esencial a la actividad legislativa, o al menos no parece deseable que el legislador abuse de sus facultades al respecto, que deben ser ejercidas con cautela y en circunstancias excepcionales”. “Como dicen COLIN y CAPITANT... ‘la experiencia demuestra que el legislador se sirve a veces del subterfugio de una Ley calificada como interpretativa para disimular el carácter retro-activo que quiere en realidad dar a una disposición nueva y evitar así el desfavor con el cual la opinión pública acoge generalmente una disposición de este tipo, que choca con el sentimiento general del derecho’”. “Esto es, no se trata como en el primer caso en el cual realmente el legislador interpreta, aunque eligiendo una interpretación que no es la más correcta por móviles políticos o de otro tipo. Se trata en estos casos de una Ley nueva no interpre-tativa, a la cual, para darle efecto retroactivo se la cubre con la caparazón más respetable de la Ley inter-pretativa...”. “... el principio de no retroactividad de las Leyes, por ser de origen legal (art. 7o. del Código Civil) obliga al Juez, pero no al legislador, que puede derogarlo votando Leyes retroacti-vas. Pero debe ejercer este poder en circunstancias excepcionales y con la mayor prudencia posible, ya que sin dudas la Ley retroactiva asesta un rudo golpe a la seguridad jurídica. Por ello muchas veces en vez de decir francamente que adopta una Ley retroactiva, prefiere usar la terminología ‘Ley interpretativa’”. “Claramente la norma impugnada fue recubierta por el legislador con el ropaje de una Ley interpretativa siendo, en realidad, una Ley innovativa que afecta derechos adquiridos por su carácter retroactivo y abrogante, al suprimir los incrementos salariales a los que tenían derecho los actores por imperio de la norma derogada”. “No corresponde ingresar al estudio de la inconstitucionalidad en cuanto al fondo ya que la norma impugnada padece un vicio formal incuestionable, como es el de modificar materia presupuestal sin ser Ley de Presupuesto ni de Rendición de Cuentas, motivo suficiente para declarar su inconstitucionalidad”. “La norma impugnada padece vicio formal, atentatorio de lo establecido en los arts. 86 inc. 1 y 214 de la Constitución de la República”. “En virtud de los funda-mentos que vienen de exponerse corresponde, acorde a su indiscutible naturaleza, caracterizar la norma impugnada como derogatoria parcial y con efecto retroactivo de la Ley de Presupuesto No. 18.719, en los preceptos por los cuales se generaba el incremento salarial de los actores”. “Al no poderse conceptualizar la norma atacada como Ley interpretativa y, por ende de naturaleza Presupuestal, cabe colegir su natura-leza de Ley común (no Presupuestal ni de Rendición de Cuentas) y, en ese sentido, vulnera lo establecido en los artículos de la Carta citados precedentemente”. “En efecto, el art. 86 de la Constitución, en su inciso primero, exige que la ‘fijación y modificación de dotaciones’ (salarios) de los funcionarios públicos se haga conforme a la especial estructura de las Leyes de Presupuesto, conforme lo dispone en su Sección XIV”. “Es precisamente en la Sección XIV de la Carta que se encuentra el art. 214, por el cual se regulan las normas presupuestales. El referido artículo también es vulnerado por la impugnada, ya que la norma en cuestión, por su forma, no reviste naturaleza de Ley de Presupuesto ni de Rendición de Cuentas (literales B y D del art. 214)”. “‘Sobre el tema, la Corporación se remite a los fundamentos expresados en su Sentencia No. 433/2000, en la que se dijo, con argumentos trasladables al caso ‘mutatis mutandi’, lo siguiente: ‘La Suprema Corte de Justicia (Sentencia No. 488/96) ha expresado, lo que es trasladable a la causa en proceso, que ‘el art. 133 de la Carta que regula el primer momento del proceso de formación de la Ley, esto es: la iniciativa, excluye expresamente del régimen general, a los actos legislativos que refieren a la ‘creación y supresión de empleos y servicios públicos...’, remitiéndose a esos efectos a lo que impone el art. 86 (‘... sin perjuicio de lo dispuesto en... el art. 86, dice la parte final del inciso primero del art. 133’)’’”. “‘Por su lado establece el art. 86 de la Carta Política que la creación y supresión de empleos públicos se hará mediante las Leyes de presupuesto, con sujeción a lo establecido en la Sección XIV’”. “‘En efecto, en nuestro ordenamiento constitucional la elaboración de la Ley de presupuesto se rige por los procedimientos especiales distintos a los establecidos por la Ley común’”. “‘El procedimiento presu-puestal presenta una estructura particular y cierta ‘especialidad formal’ (Cassinelli Muñoz, H., R.D.J.A., T. 66, págs. 35 y 36) (Cf. J. Jiménez de Aréchaga, La Constitución Nacional, T. IV, págs. 171 a 172)’”. “En suma, tratándose de norma innovativa no puede conferírsele el carácter de Ley Presupuestal ni de Rendición de Cuentas por su pretendida vocación interpretativa de una norma de tal naturaleza y, por tanto, resulta inconstitucional por razones formales, ya que la impugnada regula materia presupuestal sin reunir los requisitos de dichas normas, en clara violación a lo establecido en el inc. 1o. del art. 86 y art. 214 de la Constitución nacional”. V.- En cuanto a los efectos de la declaración de inconstitucionalidad, corresponde el establecimiento desde la fecha de interposición de la demanda, ya que con anterioridad la norma era válida y eficaz en tanto su regularidad constitucional no había sido cuestionada, conforme fundamentos expuestos por la Suprema Corte de Justicia en Sentencias Nos. 157, 214, 258/07, 934/08 (entre otras) a los que cabe remitirse en honor a la brevedad. VI.- La conducta procesal des-plegada por las partes ha sido correcta, no dando mérito a especial condenación en gastos causídicos. Por tales fundamentos, la Suprema Corte de Justicia integrada, FALLA : DECLARAR INCONSTITUCIONALES Y POR ENDE, INAPLICABLES A LA ACTORA, LOS ARTS. 1 Y 2 DE LA LEY NRO. 18.738 CON EFECTOS DESDE LA FECHA DE INTERPOSICION DE LA EXCEPCION. DESESTIMAR EL RESTO DE LA EXCEPCION. TODO, SIN ESPECIAL SANCION PRO-CESAL. COMUNIQUESE A LA ASAMBLEA GENERAL Y OPORTUNA-MENTE, DEVUELVASE .