Sentencia Definitiva N° 634/2016

Montevideo, veinticuatro de noviembre de dos mil dieciséis VISTOS : Para dictado de sentencia en autos caratulados: “CABALEIRO MENA, CLAUDIA ROSSANA C/ MINISTERIO DEL INTERIOR - ACCION DE NULIDAD – EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD ARTS. 108 INC. 2 Y 110 INC. 2 DE LA LEY NRO. 18.996”, IUE: 1-44/2016 . RESULTANDO : I) En el curso del proceso de nulidad que sigue la actora contra el Ministerio enjuiciado ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la primera de las nombradas se presentó a fs. 34 planteando excepción de declaración de inconstitucionalidad de los arts. 108 inc. 2 y 110 inc. 2 de la Ley No. 18.996 (fs. 34). II) En lo que importa a la presente etapa del proceso, la parte excepcionante en lo medular sostuvo que: - El demandado pretende la aplicación de las normas referidas a fin de acotar la reclamación al momento en el que la Ley entró en vigencia el 1o. de enero de 2013 (art. 2 de la Ley No. 18.996). - Las normas impugnadas vulneran los principios de seguridad jurídica e intangibilidad del salario (arts. 7, 32, 53, 54, 72 y 332 de la Constitución), por cuanto implican una rebaja unilateral de la remuneración del trabajador público del Ministerio del Interior. La prohibición de una rebaja unilateral del salario tiene rango constitu-cional, en virtud del principio de intangibilidad que se vincula a la naturaleza alimentaria de la remuneración de los trabajadores, sean estos públicos o privados. La Constitución, cuando establece las normas especiales para los funcionarios públicos a partir del art. 58, no refiere al salario. Por ende, es evidente que la remuneración queda dentro de los parámetros generales de protección del derecho del trabajo (arts. 53 y 54 de la Carta). La naturaleza estatutaria del vínculo del trabajador público con su empleador tiene relación con aspectos funcionales distintos del referido al salario, y consecuentemente, este último se encuentra alcanzado por el principio protector como criterio interpretativo y no por el de la prevalencia del interés de la función consagrado en el art. 59 de la Constitución. - Por tanto, no es admisible acudir a la naturaleza estatutaria del régimen jurídico de la función pública para invocar la potestad de la Administración de reducir el salario de sus funcionarios, poder que no tiene. En consecuencia, y en virtud de la correspondiente tutela a los derechos adquiridos, no resulta válida una reducción salarial, ya que, además, desde que ésta se produce, deja de existir una “justa remuneración”, en los términos del art. 54 de la Carta. Por el inc. 2o. del art. 108 de la Ley No. 18.996 se derogan las prestaciones salariales establecidas en las normas suprimidas y por el inc. 2o. del art. 110 “ejusdem” se establece que los montos serán reasignados “estableciéndolos como importes fijos desvinculados de otras retribuciones, tomando como referencia los valores al 1o. de enero de 2012, para cada grado y denominación” del cargo. - La reducción, entonces, se da por partida triple: a) porque desparecen las normas que establecían las partidas; b) porque el crédito asig-nado a pagarlas se reasigna al pago de otras partidas “como importes fijos desvinculados de otras retribu-ciones”, lo que implica neutralizar la indexación que originariamente poseían según las normas que las consagraron; c) porque el monto consi-derado para la mentada reasignación se retrotrae a valores de doce meses antes de la vigencia de la Ley No. 18.996, lo que supone la licuefacción por inflación y por la no consideración de los ajustes dispuestos en 2012 y vigentes con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley impugnada. En definitiva, las compensaciones por permanencia a la orden (art. 118 de la Ley No. 16.320) y por antigüedad (art. 21 de la Ley No. 16.333), al verse derogadas las normas que las consagraron y modificadas en su naturaleza por la impugnada, determinaron la vulneración del derecho a la seguridad jurídica. Sin perjuicio de la in-constitucionalidad reclamada, es dable apreciar en el análisis de la Ley No. 18.996 la existencia de contradicciones tales que permitirían sostener la existencia de anomia legal. El art. 104 “ejusdem” establece que la vigencia del régimen de “simplificación y categorización de conceptos retributivos” creado por la norma no podrá significar aumento o disminución de las retribuciones que perciben los funcionarios. Por tanto, la referida norma colide con el inc. 2o. del art. 110 de la propia Ley, que implica la disminución de las retribuciones, al tomar en cuenta el monto considerado para la reasignación de los créditos, y el hecho de que se establezca uno fijo desvinculado de otras retribuciones, contrariamente a lo que originalmente establecieron los arts. 118 de la Ley No. 16.320 y 21 de la Ley No. 16.333. Asimismo, la referencia que se hace en la tabla incorporada al inc. 1o. del art. 110 “ejusdem” respecto de los arts. 118 de la Ley No. 16.320 y 21 de la Ley No. 16.333 implican, en los hechos, el restablecimiento de la vigencia de tales normas que, dos artículos antes, se pretendió derogar por la impugnada. Tal conclusión se ve reforzada aún más por la redacción del Decreto reglamentario No. 314/013, que en su art. 6 hace referencia a la “retribución que perciben” los funcionarios en relación a “las partidas creadas por las siguientes normas” (y cita los arts. 118 de la Ley No. 16.320 y 21 de la Ley No. 16.333), sin referencia alguna a su pretendida derogación. Ello permite concluir que el mismo Poder Ejecutivo partió de la premisa de que tales normas continúan vigentes, y que solo correspondía la simplificación y nueva categori-zación de los conceptos retributivos, como surge del art. 108 de la Ley impugnada. -En consecuencia, aplican-do la regla del principio protector para la inter-pretación de estas normas, puede concluirse sin hesitación que prima la norma del art. 104 sobre la del inc. 2o. del art. 110 de la hostilizada, por resultar compatible con las normas constitucionales tuitivas del funcionario en tanto trabajador subordinado; y que el inc. 1o. del art. 110 restableció la vigencia de los arts. 118 de la Ley No. 16.320 y 21 de la Ley No. 16.333. III) Atento al planteo defen-sivo referido, por Decreto No. 4171, de 25 de mayo de 2016 (fs. 49 y ss.), dictado, en mayoría, por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, se dio curso a la excepción de inconstitucionalidad, ordenando la remisión de las actuaciones ante la Suprema Corte de Justicia. IV) El 19 de julio de 2016, los autos fueron recibidos por la Corporación (fs. 62). Por Dispositivo No. 1059, de 21 de julio de 2016 se otorgó traslado a la parte demandada por el término legal y se le dio vista al Sr. Fiscal de Corte. V) A fs. 68/71 el Ministerio del Interior evacuó el traslado conferido, abogando por su rechazo. VI) El Sr. Fiscal de Corte evacuó la vista conferida, expresando que, en su opinión, el excepcionamiento no puede prosperar. VII) Por Decreto No. 1319, de 5 de setiembre de 2016, se dispuso el pasaje de los autos a estudio para sentencia; vencido el término del estudio se acordó el dictado de sentencia para el día de hoy. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus miembros naturales, desestimará el excepcionamiento impetrado, conforme a los fundamentos que se dirán. II) Los integrantes de este Colegiado, Dres. Larrieux, Chediak, Pérez Manrique y Hounie, coinciden con el Sr. Fiscal de Corte en cuanto a que la excepcionante carece de legitimación activa. En el punto, a juicio de los Sres. Ministros, resulta convocable lo señalado por la Corte en Sentencia No. 4.679/2011, oportunidad en la que sostuvo: “ Esta circunstancia de condicionar su planteamiento a una determinada interpretación normativa no resulta procedente, en tanto como lo ha sostenido esta Corporación en reiteradas oportunidades, surge en forma evidente de la lectura del excepcionamiento que se está frente a un planteo que se hace valer para la eventualidad de que se entienda aplicable al caso la norma legal impugnada. Así, en Sentencia No. 24/1999, citando fallos anteriores se sostuvo: ‘...la Corte se halla facultada para declarar si una Ley es o no constitucional; su examen entonces debe constreñirse a la norma y determinar si la misma colide o no con textos o principios superiores que emanan de la Constitución; pero no se halla habilitada para controlar la regularidad de una Ley en función de una posible y eventual interpretación de ésta, puesto que lo que es pasible de inconstitucionalidad son las Leyes y no la interpretación de los textos legales’. ‘Así lo ha decidido pací-ficamente la Corporación; en reiterados pronunciamientos ha sostenido que la acción o la excepción de inconsti-tucionalidad sólo procede cuando la Ley impugnada admite una sola, única y clara interpretación, y ésta por lo privativa viola las normas de la Carta, por lo que es inadmisible para el supuesto de una determinada interpretación de la Ley (Entre otras Sentencias Nos. 54/64 de 15/4/64, 294/66 de 29/6/66 y 311/67 de 1/9/67)’. ‘Los fundamentos en que se apoya este criterio son claros en opinión de la Corte; la declaración acerca de la constitucionalidad de una Ley sólo es pertinente si ésta es de aplicación necesaria e ineludible en un caso concreto (art. 3 de la Ley No. 13.747); por el contrario a la Corte en la materia le está vedado efectuar declaraciones genéricas y emitir opiniones sobre cuestiones abstractas de derecho y reviste este carácter, como es obvio toda declaración que debe recaer sobre el alcance y sentido que pueda darse a determinada disposición legal’ ”. Por su parte, revisando la jurisprudencia de la Corte sobre el punto y alterando su propia posición anterior, la redactora considera que si bien no corresponde declarar la inconstitucionalidad de una determinada disposición legal toda vez que exista la posibilidad de interpretarla en forma acorde a la Constitución, no comparte la argumentación de la mayoría, ajustada a la jurisprudencia de la Corte que viene de citarse. La suscrita coincide con la posición del Dr. Juan Andrés Ramírez, desarrollada en el trabajo de doctrina publicado en el Anuario de Derecho Civil, Tomo XXXVI, bajo el título “La analogía como método único de interpretación. Inconsistencia lógica de la distinción entre interpretación e integración”, págs. 675 y ss., en cuanto señala que la posición de la Corte se apoya en supuestos teóricos implícitos según los cuales las normas jurídicas se encuentran como evidencias sensibles a la consideración del hermeneuta que debe descubrir su significación correcta. En esta concepción la norma es la propia Ley. Sostiene textualmente el referido autor: “ Según la jurisprudencia citada, como la tarea del superior tribunal en materia de control de constitucionalidad consiste en determinar si la norma legal está en contradicción con la norma constitucional aplicable, no pueden sino compararse entre sí las normas de diferente jerarquía y no las interpretaciones posibles sobre esas mismas normas. Por lo tanto, para que pueda declararse la inconstitucionalidad de una Ley ésta debe tener una interpretación unívoca, no dudosa ni ambigua ” (Cf. ob. cit., pág. 676). Pues bien; tal como lo señala el Dr. Ramírez, la cuestión planteada hunde sus raíces en la determinación del proceso intelectual que llamamos interpretación. Enseña Riccardo Guastini que en el lenguaje jurídico corriente se habla de “interpretación de normas”, lo que supone que la interpretación jurídica tiene por objeto normas, cuando ello no es así. Señala el referido autor: “ Pero, hablando con propiedad, la interpretación jurídica tiene por objeto no ‘normas’ sino textos o documentos normativos. En otros términos, se interpretan (no exactamente normas, sino más bien) formulaciones de normas, enunciados que expresan normas: disposiciones, como se suele decir. Así es que la norma constituye no el objeto, sino el resultado de la actividad interpretativa. Y hablando de interpretación de ‘normas’ se crea la falsa impresión que el significado de los textos normativos (es decir, las normas propiamente dichas) esté enteramente preconstituido respecto de la interpretación, de manera que los intérpretes tendrían simplemente que detectarlo ” (Cf. “Interpretar y argumentar” – Centro de Estudios Políticos y Constitu-cionales, Madrid/2014, págs. 26 y 27). En el mismo sentido, Marina Gascón, en su trabajo titulado “La actividad judicial: problemas interpretativos”, contenido en la obra “Interpretación y Argumentación Jurídica”, publicada en forma conjunta con Alfonso García Figueroa, sostiene lo siguiente: “ La interpretación jurídica es, pues, una interpretación de enunciados, y como interpretar un enunciado consiste en atribuirle sentido o significado, la interpretación jurídica consiste en la atribución de sentido o significado a los enunciados jurídicos ” (Cf. pág. 53). En esta concepción, interpretar no es descubrir un significado ya dado, sino asignar o atribuir un determinado significado a los preceptos o enunciados. Como consideración final, a la luz de las precedentes opiniones, esta redactora coincide con el Dr. Ramírez en sus conclusiones y críticas a las premisas teóricas que están implícitas en la jurisprudencia de la Corte y que expone de la siguiente manera: “ a) en primer lugar, la norma nunca está a la vista para ser constatada su existencia por el intérprete de forma directa e intuitiva. b) en segundo lugar, lo que el intérprete tiene delante de sí son exclusivamente textos legales o costumbres sociales. c) en tercer término, nunca hay textos o costumbres claros y unívocos, siempre son imperfectos y ambiguos. d) en cuarto lugar, siem-pre, para encontrar o descubrir el juicio normativo de imputación y que llamamos ‘la norma aplicable al caso’, se debe desarrollar un proceso de análisis racional sobre los textos legales y las costumbres sociales, proceso al que designamos interpretación. e) por lo tanto, lo único que -en cualquier hipótesis- la S.C.J. podría llegar a declarar en un proceso de inconstitucionalidad es que la interpretación X del precepto N de rango legal, está reñido o en contradicción con la interpretación Y del precepto J del rango constitucional. Nunca podrá decirse que la Ley N contradice la disposición constitucional J pues hasta que no las interpreta describiendo las normas desconoce lo que ambas dicen. La circunstancia ineludible de que toda Ley tiene más de una posible interpretación, produce el siguiente efecto problemático: qué debe hacer la S.C.J. cuando no coincide con la interpretación que el promotor le asigna a la Ley que impugna ” (Cf. pág. 677). En el caso concreto, a juicio de la redactora, por razones de fondo y no de forma, es decir, por la razón de que es posible una interpretación según la cual no existe contradicción entre la disposición de fuente legal y la de fuente constitucional, tal como lo postula el propio excepcionante, la impugnación de inconstitucionalidad debe ser desestimada. Esto significa que el rechazo no se funda en el argumento de que la Ley admite más de una interpretación, porque esto sucede en todos los casos, sino en que es posible interpretar la Ley de acuerdo con la Constitución, tal como lo hace el excepcionante. III) Para los Dres. Larrieux, Chediak, Pérez Manrique y Hounie, es evidente que el excepcionante carece de legitimación, puesto que, de acuerdo con la interpretación que él mismo postula, el inciso 2 del artículo 104 de la Ley No. 18.996 estableció respecto a las disposiciones impugnadas que: “no podrá significar aumento o disminución en el total de las retribuciones que perciben los funcionarios alcanzados”, circunstancia que determina que no tenga un interés directo para impugnar las normas cuyos contenidos no le generan los perjuicios alegados (Cf. Sentencias de la Corte Nos. 4003/2011, 167/2005, 71/2004 y 335/1997, entre muchas otras). En definitiva, el alegado régimen perjudicial para el funcionario policial, a partir de la disminución de su salario impuesto por las disposiciones impugnadas (arts. 108 inc. 2o. y 110 inc. 2o.), no sería tal a la luz de la interpretación que respecto de ellas propone el propio excepcionante, en virtud de los parámetros aportados por el art. 104 de la misma Ley No. 18.996, así como de conformidad con los principios rectores en materia del derecho del trabajo. En suma, el excepcionante sostiene una interpretación de las disposiciones legales aplicables, plenamente acorde con las reglas y prin-cipios constitucionales. Concluyen que, ante plan-teos similares al ventilado en la presente causa, este Colegiado ha arribado a idéntica solución (v. gr.: Sentencias Nos. 89/2016, 161/2016 y 227/2016). Por los fundamentos expuestos la Suprema Corte de Justicia, FALLA : DESESTIMANDO LA EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD, CON COSTAS DE CARGO DEL EXCEPCIO-NANTE . OPORTUNAMENTE, DEVUELVASE .