Sentencia Definitiva N° 62/1992

Montevideo, once de diciembre de mil novecientos noventa y dos. VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: "ECHELAR MARTINEZ, Rubén Ariel con ESTADO. PODER EJECUTIVO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - INCONSTITUCIONALIDAD". (Fa. 663/91). RESULTANDO: I) Que comparece el actor instaurando acción de inconstitucionalidad del art. 209 literal A) del Decreto-Ley No. 14.157 de 21 de febrero de 1974 (orgánico de las Fuerzas Armadas). El accionante invoca como fundamento de su legitimación la calidad de titular de la jubilación No. 6.647, servida por el Servicio de Retiros y Pensiones Militares. Alega que la norma legal referida infringe lo edictado por el art. 67 de la Constitución luego de la reforma aprobada en el plebiscito de 26 de noviembre de 1989, en tanto regula los aumentos de las pasividades militares en porcentajes que varían en función de los años de servicios computados y del aumento de las asignaciones de los integrantes de las Fuerzas Armadas, sin atender a la variación del Indice Medio de Salarios, indicado por la Carta como nivel mínimo de los ajustes de las asignaciones de jubilación y pensión sin excepciones, exclusiones o distingos de especie alguna (fs. 6 - 11). II) Que el Ministerio de Defensa Nacional - evacuando el respectivo traslado - solicita el rechazo de la demanda y la declaración de que la norma cuestionada no contraviene lo establecido en el art. 67 de la Carta ni en ningún otro precepto constitucional. La parte analiza pormenorizadamente los fundamentos de la sent. No. 100/91 de la Corporación que declaró por mayoría la inconstitucionalidad del art. 209 lit. A del Decreto-Ley No. 14.157, insistiendo en el análisis de la evolución legislativa y del régimen actual de los retiros militares como demostración de la especialidad de dichos retiros en relación a las " jubilaciones generales " aludidas en el art. 67 de la Carta (fs. 21 - 41). III) Que a su vez el Sr. Fiscal de Corte estima corresponder la declaración de inconstitucionalidad del lit. A del art. 209 del Decreto-Ley No. 14.157 en el texto dado por el art. 131 de la Ley No. 16.170 respecto a la pasividad del compareciente (fs. 17 - 19). IV) Que se citó para sentencia y se acordó ésta en legal forma (fs. 26, 43 y ss.). CONSIDERANDO: I) Que el objeto del presente proceso radica en determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del literal A del art. 209 del Decreto-Ley No. 14.157 cuya redacción actual está dada por el art. 131 de la Ley No. 16.170 de 28 de diciembre de 1990 en relación al art. 67 de la Carta. El texto legal objetado establece: " A) Computándose menos de treinta años de servicio, acrecerán tantas treintavas partes del 80 % (ochenta por ciento) del aumento de las asignaciones de actividad como años se acrediten ". " Computándose de treinta a treinta y dos años de servicio aumentarán el 80 % (ochenta por ciento) del referido aumento; si computasen de treinta y tres a treinta y cinco años de servicio, el 90 % (noventa por ciento) del aumento en las remuneraciones de actividad, y acreditando treinta y seis años o más de servicio, el íntegro del aumento en las remuneraciones de actividad ". " Los Oficiales Superiores que pasen a retiro y hayan computado ocho años en el grado, percibirán el 100 % (cien por ciento) del aumento de todas las remuneraciones del personal en actividad ". " Los Oficiales Generales y Superiores que pasen a retiro obligatorio por edad o por tiempo máximo de permanencia en el grado, recibirán el 100 % (cien por ciento) del aumento de todas las remuneraciones del personal en actividad ". El art. 67 de la Constitución preceptúa: " Las jubilaciones generales y seguros sociales se organizarán en forma de garantizar a todos los trabajadores, patronos, empleados y obreros, retiros adecuados y subsidios para los casos de accidentes, enfermedad, invalidez, desocupación forzosa, etc.; y a sus familias, en caso de muerte, la pensión correspondiente. La pensión a la vejez constituye un derecho para el que llegue al límite de la edad productiva, después de larga permanencia en el país y carezca de recursos para subvenir a sus necesidades vitales ". " Los ajustes de las asignaciones de jubilación y pensión no podrán ser inferiores a la variación del Indice Medio de Salarios y se efectuarán en las mismas oportunidades que se establezcan ajustes o aumentos en las remuneraciones de los funcionarios de la Administración Central ". II) Que la legitimación causal del accionante no ha sido controvertida y resulta además de la documentación acompañada de fs. 1 a 5. III) Que comparte unánimemente la Corte la opinión expuesta por el Sr. Fiscal (f. 17 vto.) en cuanto a su competencia para resolver la cuestión planteada. El problema que diera mérito a la discordia mencionada por el Ministerio de Defensa Nacional en la contestación de la demanda (f. 39) - inconstitucionalidad o derogación de un texto legal incompatible con una norma constitucional posterior - no se plantea en el caso, ya que - habiendo sustituido el art. 131 de la Ley No. 16.170 de 28/12/90 el texto (modificado) del literal A del art. 209 del Decreto-Ley No. 14.157 de 21/2/74, no puede decirse que la norma legal objeto de impugnación se encuentre derogada por el texto actual del art. 67 de la Constitución. Corresponde señalar en este punto que a juicio de la Corporación no resulta decisiva la circunstancia de que el actor no cite en debida forma el texto objeto de impugnación (sólo refiere al art. 209 lit. A del Decreto-Ley No. 14.157 sin mencionar sus modificaciones y en particular aquélla introducida por el art. 131 de la Ley No. 16.170 previamente a la demanda). Siendo idénticos los textos del Decreto-Ley No. 14.157 y de la Ley No. 16.170 en lo relativo al actor (incisos 1 y 2 del lit. A cit.) y no resultando de la demanda que ésta se refiera a una ley derogada, supondría un desconocimiento de los fines del proceso y un exceso formal manifiesto hacer caudal del hecho para obstar a la consideración del fondo (Conf. Odriozola, " Interpretación de la demanda ", en Judicatura No. 10 pág. 249). IV) Que la Corte, en su integración actual, ratifica por unanimidad la opinión establecida en la sentencia No. 100/91, de 2 de agosto de 1991, sobre la inconstitucionalidad del art. 209 lit. A del Decreto-Ley No. 14.157 en cuanto preceptúa ajustes de pasividad inferiores al mínimo indicado por el actual texto del art. 67 de la Constitución. En primer lugar, la Corporación considera necesario anotar la irrelevancia que en la especie cabe atribuir a los supuestos propósitos de los autores de la modificación constitucional del año 1989 invocada por el Ministerio de Defensa Nacional en la contestación de la demanda (f. 37). El eminente constitucionalista Dr. Jiménez de Aréchaga fundó esta opinión en forma precisa y contundente, que conviene recordar aquí: " Cabe sostener - y así lo han admitido grandes autoridades científicas - que la totalidad de las normas contenidas en una Constitución escrita integran un " sistema de garantías " instituido en favor de los administrados ". " De ahí que se imponga un severo tratamiento por parte del intérprete al tenor literal de sus disposiciones ". " Si la respetuosa sumisión al texto se impone siempre que se trate de interpretar una Constitución escrita, ello resulta tanto más necesario en el caso de las Constituciones que extraen su autoridad no del voto de una Asamblea Constituyente o de un Parlamento, sino del pronunciamiento popular a través de un plebiscito o de un referéndum de ratificación ". " Obsérvese que, en este último caso, el constituyente, la autoridad que da nacimiento al texto constitucional, no es el órgano parlamentario o el grupo de ciudadanos que ha tomado a su cargo la redacción del proyecto, sino el Cuerpo Electoral todo, la ciudadanía misma que, en función constituyente, consagra la autoridad del texto por medio de su voto ". (R. D. J. A., t. 68, pág. 15). En segundo lugar la Corte - ante las alegaciones del Ministerio demandado - reafirma las consideraciones que, a partir del examen del texto constitucional vigente, efectuara en la sent. No. 100/91 citada acerca del alcance de la expresión " jubilaciones generales " contenida en el art. 67 de la Carta y de la inclusión de los retiros militares en el concepto de " jubilaciones generales ". Como se señalara en la sentencia mencionada, el constituyente empleó indistintamente los vocablos " jubilación " y " retiro ", sin pretender asignarle el significado restrictivo que - respecto al segundo de ellos - postula la demandada. El propio art. 67, al aludir a " trabajadores, patrones, empleados y obreros " utiliza la expresión " retiros adecuados ". El art. 85 nal. 13 de la Carta, al enunciar las facultades de la Asamblea General, la faculta a determinar las " dotaciones o retiros " de los empleos públicos, sin atribuir a la expresión " retiro " una connotación exclusivamente castrense. El art. 86 al establecer en su inc. 2 la iniciativa privativa del Poder Ejecutivo en materia de " dotaciones o retiros, o sus aumentos, asignación o aumento de pensiones o recompensas pecuniarias, establecimiento o modificación de causales, cómputos o beneficios jubilatorios ", utiliza también, indistintamente, los vocablos examinados. Finalmente, la misma indiscriminación resulta del art. 168 nal. 3, relativo a las potestades del Presidente de la República, el mencionar conjuntamente a los " empleados civiles y militares " cuando establece que a aquél le corresponde " Dar retiros y arreglar las pensiones " de dichos empleados, indicando así claramente que la expresión " retiro " no es privativa para referir la pasividad del militar, o la situación de éste cuando se acoge a la pasividad. Por " jubilaciones generales " cabe entender entonces a todas aquellas pasividades que - conforme a un régimen estatutario - perciben tanto civiles como militares. La mención del art. 67 de la Carta a " jubilaciones generales " debe interpretarse por oposición a aquellas " pensiones y recompensas pecuniarias " aludidas en el nal. 13 del art. 85 cit. y en el inc. 2 del art. 86 y a las " Pensiones graciables " referidas en el art. 111, y que se otorgan con carácter " especial " a persona determinada en consideración a las circunstancias específicas del caso. (Conf. sent. No. 100/91). La interpretación aquí ratificada coincide por lo demás con la opinión vertida previamente por el ex catedrático Dr. Aparicio Méndez, quien en su obra " Estudios de Derecho Administrativo " (pág. 7) expresaba: " Por consiguiente, empleada genéricamente, jubilación es sinónimo de " pasividad ", sin perjuicio del alcance que especificamente le asignen ciertas leyes. En general la utilización de una u otra palabra se opera en función de la actividad especial o particular tutelada ". Dicho de otro modo: todos los que cesan en su actividad y pasan a ser pasivos o estar en situación de pasividad son " jubilados "; sin perjuicio de que en el caso de los militares esa jubilación tenga el nombre específico de " retiro " militar. Y más adelante agrega " Junto a este régimen, se mantienen las pensiones por gracia especial... " (pág. 8). Los antecedentes históricos invocados por la demandada en el escrito de contestación para apartar a los retiros militares del concepto de " jubilaciones generales " no enervan, a criterio de la Corporación, las consideraciones precedentes. Como dice el Sr. Fiscal de Corte (f. 18): " Si bien nuestra sistemática en materia de previsión social se ha ido organizando sobre la base de estatutos legales distintos e independientes, aplicables a grupos de actividades expresamente definidas, con ámbito de aplicación propios y exclusivos, tal como ocurre para el régimen de las pasividades militares, ello no obsta que la nueva regla constitucional sea omnímoda, de todas las prestaciones de la seguridad social ". La autonomía e independencia del régimen de retiro o pasividades militares no permite marginar o colocar en situación de perjuicio a aquellos beneficiarios que tengan un procedimiento de ajuste de sus retiros inferior y distinto del que consagra el texto superior, sin efectuar distingo o limitaciones de especie alguna. A su vez, las particularidades del régimen actual de pasividades militares que menciona el Ministerio de Defensa Nacional en apoyo de la especialidad de las mismas (años de servicio, edad mínima de retiro) no son tampoco decisivas, a juicio de la Corte. Tales particularidades - al igual que los otros regímenes legalmente establecidos para ciertas profesiones y actividades - se explican en principio por las especialidades de la profesión militar; por otra parte incluso en el régimen instituido con carácter general por el denominado Decreto Constitucional No. 9 de 23/10/79 para los civiles no solamente la edad mayor puede fundar la jubilación, ya que ésta puede resultar de particularidades del trabajo (cargos de confianza, servicios bonificados, etc.), o de la persona del beneficiario (incapacidad laboral), con prescindencia más o menos acentuada de la edad del jubilado. La propia Constitución hace mención a "... retiros adecuados y subsidios para los casos de accidentes, enfermedad, invalidez, desocupación forzosa, etc.... " (art. 67), lo que pone de relieve que el concepto de pasividad por que se llegue al término de la edad probable de trabajo útil no es exacto. No se olvide, es posible teóricamente - y se le puede ver más en la práctica aún contra legem - la coexistencia de la pasividad con una cierta actividad. " Verdad es que el cese de la productividad no se opera integral, sino gradualmente, y, por lo tanto, el sujeto tutelado puede seguir trabajando pese a la pasividad " (Méndez, ob. cit., pág. 11). Y aún se podría decir que la tendencia moderna es ésta. En definitiva, no encuentra la Corte en el caso razones suficientes para dejar de lado la aplicación del principio general edictado sin excepciones por el nuevo texto constitucional, en cuanto a que las pasividades generales deben tener una estabilidad acompasada con el Indice Medio de Salario emergente del sector activo de la sociedad y - en tanto la norma legal objeto de impugnación consagra una fórmula de incremento de las pasividades que colide con dicha regla - corresponde la declaración de inconstitucionalidad pretendida por el accionante. En virtud de lo expuesto, lo dictaminado por el Sr. Fiscal de Corte y lo dispuesto por los arts. 256 y ss. de la Constitución de la República, 508 y ss. del Código General del Proceso y demás normas citadas, la Suprema Corte de Justicia, FALLA: Acógese la acción de inconstitucionalidad de autos y, en su mérito, declárase inaplicable el art. 209 lit. A del Decreto-Ley No. 14.157 en cuanto a lo ajustes de pasividad del actor inferiores al mínimo establecido por el art. 67 de la Constitución. Sin especial condenación procesal, declarándose de oficio las costas del Estado. Comuníquese al Poder Legislativo y oportunamente archívese. Al efecto fiscal, fíjase en nuevos pesos trescientos mil el honorario del letrado del demandante.