Sentencia Definitiva N° 45/1992

Montevideo, veintiséis de junio de mil novecientos noventa y dos. VISTOS: Para sentencia definitiva, los autos seguidos por ADHEMAR MARTINEZ RIZZOLO contra INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACION, Daños y Perjuicios; Casación (Fa. 806/91), venidos a conocimiento de la Suprema Corte de Justicia. RESULTANDO: I.- Que el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 5o. Turno revocó la sentencia dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia de lo Contencioso Administrativo y, en su lugar, desechó la demanda, sin especial condena (fs. 80 - 82 y 55 - 59 vto.). II.- Que el actor, al deducir el recurso de casación, a fs. 86 - 89 vto., además de señalar lo erróneo y contradictorio del Considerando I del fallo recurrido, alegó la omisión de la demandada en cumplir tempestivamente la obligación impuesta en la Ley No. 15.783, como hecho generador de responsabilidad, y la incorrecta aplicación de los a. 24 y 25 de la Constitución, dado que el órgano fue responsable de las manifestaciones vertidas por alguno de sus miembros. III. - Que fue evacuado el traslado por el demandado, solicitando su rechazo (fs. 94-98 vto.); y, otorgado el recurso por el Tribunal (f. 99 vto.), y oído el señor Fiscal de Corte (fs. 108-109 vto.), fue acordada sentencia en legal forma (fs. 110-111 vto.). CONSIDERANDO: I. - Que el accionante, en el capítulo referente a los fundamentos de su pretensión reparatoria, basada en un hecho de la administración, menciona el art. 1 lit. c de la Ley No. 15.881 y, asimismo, el art. 24 de la Constitución, que consagra la responsabilidad patrimonial de la Administración, por sus actos, hechos y omisiones (f. 1 vto.). Y en el escrito introductorio del recurso, si bien no lo explicita claramente, aduce violación del principio de congruencia por parte del Tribunal, por haber reclamado resarcimiento patrimonial, por omisión del Instituto demandado en resolver su petición de amparo a la Ley No. 15.783, en tanto que la Sala estimó que el reintegro y ascenso del actor por resolución de aquél implicó satisfacer la pretensión deducida, concerniente a la recomposición de la carrera administrativa. Acerca de este extremo de la impugnación, es dable advertir que la sentencia atacada desestima ese reclamo, aunque de manera implícita. La especie examina, no el caso de destitución de un funcionario, sino de postergación, que es otro de los supuestos previstos en el art. 45 de la Ley No. 15.783. Como lo señalara la Corporación, en un fallo con el mismo redactor que el de éste, en el sistema reparatorio de la ley citada, estamos ante "... reparaciones funcionales, es decir, para funcionarios restituidos, siendo ajeno a ello el tema de la reparación y de los perjuicios derivados de otro acto o hecho a nivel privado distintos de la destitución ... " (sent. 118/91). II. - La recomposición de la carrera administrativa fue uno de los derechos consagrados para los destituidos en virtud de motivos políticos, ideológicos o gremiales, o por mera arbitrariedad (art. 1). Y en el art. 45, reiterado luego en el art. 635 de la Ley No. 15.903, se declaró que los funcionarios destituidos por tales motivos, cesados o privados. de trabajo por los motivos antedichos, sólo tendrían derecho a recibir sus remuneraciones y beneficios sociales a partir del 1 de marzo de 1985, y que su única y exclusiva reparación por los daños y perjuicios sufridos sería por los establecidos en los arts. 9 y ss. de la Ley No. 15.783. Sin perjuicio de admitir la demora en que incurrieron diversas administraciones sobre la recomposición pretendida al amparo de la Ley No. 15.783, debe subrayarse que el recurrente no pudo soslayar o desconocer el sistema constitucional, que preve el rechazo ficto de la petición, como consecuencia de la omisión en pronunciarse tempestivamente sobre una petición del administrado o respecto de un recurso administrativo por él interpuesto (art. 318, inc. final). El actor, en dicho caso, quedó habilitado para recurrir ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, toda vez que la Comisión prevista en la Ley No. 15.783, carece de competencia respecto de la recomposición de la carrera (J. PRAT. R. A. P. U., año 1, No. 4, pág. 37). Por consiguiente, ningún perjuicio pudo aducir el actor por la demora padecida, pues debió haber ocurrido al Tribunal mencionado para que éste se pronunciase sobre el acto denegatorio ficto que, constitucionalmente, hubo de reputar emitido por la Administración. Y, conforme al art. 8 de la Ley No. 15.869, la denegación ficta se consumó a los 150 días siguientes al de la presentación; si el actor no impugnó la decisión ficta tempestivamente, no pudo después alegar un daño generado por su inactividad procesal. III. - La resolución luciente a f. 64 declara amparado al actor en la Ley No. 15.783 y lo promueve al cargo de Director de Departamento, lo que configura la recomposición de su carrera administrativa. Si bien fue dictada en noviembre de 1990, le reconoce antigüedad desde el 1 de marzo de 1985 al reclamante; lo cual, en rigor supone no generar perjuicio alguno para éste. El Estado - ha dicho esta Suprema Corte - sólo responde por el perjuicio existente y causado por él (sentencia No. 5/92). En el caso de la Ley No. 15.783 sólo se resarcen ciertos daños materiales, con arreglo a los arts. 9, 12 y 14, y no son reparables los daños morales. Como, en virtud de la citada resolución de f. 64, esa reparación no procede en autos, no existe perjuicio resarcible basado en la postergación de la carrera del accionante. Quien recurre a las normas de la Ley No. 15.783 (como en la especie) no puede reclamar otros derechos que los establecidos por ella. El menoscabo sufrido sólo es resarcible mediante una reparación tarifada o " forfaitaire ", sin perjuicio de la reincorporación y de la recomposición de la carrera administrativa del funcionario, ha proclamado esta Corte, en reiterados fallos (sentencias Nos. 331/87, 85/91, etc.). Por otra parte, constituye cuestión de hecho - y, por ende, no revisable en casación - la efectiva tipificación de un daño moral; por lo cual, la conclusión del Tribunal acerca de la inexistencia de un daño de esa índole, margina dicha cuestión del contencioso de esta instancia casatoria. En cuanto a las manifestaciones vertidas por ciertos miembros del Directorio del demandado - que para el recurrente requerirían reparación - y habida cuenta de que se trata de expresiones personales de aquellos, debe coincidirse con SAYAGUES en que sólo cabe atribuirlas a los agentes o soportes del órgano, pero no a éste, cuya responsabilidad no queda comprometida por ellas (" Tratado de Derecho Administrativo ", t. 1, págs. 181-182). Razón por la cual tampoco puede ser de recibo, a este título, la demanda reparatoria. IV. - Si la cuestión concerniente a la responsabilidad de la Administración, por su omisión en decidir la pretensión arguida, se analiza a la luz de los efectos del silencio de aquélla en resolver en tiempo hábil el litigio (60 días, según el Decreto-Ley No. 15.524; 150 días, en la Ley No. 15.869), - configurándose así la denegatoria ficta -, se advierte que existe una abundante doctrina nacional sobre el punto, aunque divergente en las soluciones. Si bien la técnica del silencio administrativo es una ficción legal concebida sólo en beneficio del particular - que tiende a evitar el mantenimiento " sine die " de una situación lesiva para el administrado, en infracción al principio de la buena fe en el accionar administrativo -, no debe soslayarse que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo proclamó en un famoso " leading case " (sentencia No. 193/59), como un derecho inherente a la personalidad, el que se resuelvan los recursos y peticiones formulados (A. R. REAL, " Obligación de decidir. Efectos del silencio y de la decisión expresa ", Rev. Jurisprudencia y Doctrina, vol. 1, Nos. 1-2, 1982, pág. 156). Otros autores han coincidido en señalar el derecho del interesado, no sólo a ser escuchado, sino también a un pronunciamiento del órgano requerido, es decir, a una manifestación de voluntad expresa, llegando incluso a considerar que el incumplimiento del administrador podría hacerlo incurrir en omisión contumacial de los deberes del cargo (FRUGONE SCHIAVONE, " Procedimiento administrativo ", Acali, pág. 39; ROTONDO TORNARIA, " Manual de Derecho Administrativo ", t. 2, pág. 116; con citas de MENDEZ y REAL). También BRITO ha subrayado que en el art. 318 de la Carta existe una obligación de decidir y que, además, puede mediar responsabilidad administrativa extracontractual por daño (con la consiguiente reparación patrimonial) emergente de la omisión ilícita (" Peticiones Administrativas ", en " Temas de Derecho Administrativo ", Ed. Universidad, pág. 13). A conclusiones similares ha llegado la doctrina extranjera, al ocuparse del tema, especialmente la española y la argentina, representadas por obras de E. GARCIA DE ENTERRIA - T. R. FERNANDEZ ("Curso de Derecho Administrativo", t. 1, Madrid, 1983, pág. 555 y ss.) y de A. GORDILLO ("Tratado de Derecho Administrativo", t. 2, en especial los Cap. XVIII, 42, XXI, 12 y 20), respectivamente. Sin embargo, en la especie, y por las razones consignadas supra, y especialmente las lucientes en los Considerandos II y III, debe irse definitivamente al rechazo de la impugnación instaurada por la vía de la casación. V. - La índole del tema debatido en autos no prestigia ninguna clase de imposición causídica en la instancia. Por tales fundamentos, y lo prescrito en los arts. 466 inc. 3 del Código de Procedimiento Civil y 688 inc. 2 del Código Civil, la Suprema Corte de Justicia, FALLA: Desestímase, sin especial condena en el grado, el recurso de casación interpuesto por el actor. Y devuélvase el expediente.