Sentencia Definitiva N° 33/1992

Montevideo, veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y dos. VISTOS: Para sentencia estos autos caratulados "CASAL Juan y otros con MINISTERIO DEL INTERIOR, Inconstitucionalidad, Ficha 555/1991. RESULTANDO: 1o. - Que los actores promovieron acción para declarar la inconstitucionalidad del art. 4 de la Ley No. 13.793 de 19 de noviembre de 1969, por entender que colide con el texto del art. 67. de la Constitución, vigente desde el 1o. de mayo de 1990, con arreglo a la reforma plebiscitaria aprobada por la soberanía en 1989. Según acreditan con los recaudos acompañados, están amparados por el Servicio de Retiros y Pensiones Policiales, dependiente del Ministerio del Interior. Y dicho Servicio ha ajustado sus pasividades con arreglo a la norma legal antes citada, que dispone que tales retiros se ajustarán según las modificaciones de la retribución de los funcionarios en actividad, tomando como base un 70 % de las mismas. Comparan los porcentajes de aumentos recibidos por dicho art. 4, con los que les corresponderían según el art. 67 de la Carta, concluyendo que son inferiores en cantidad y no se realizan con arreglo al texto constitucional, ni en su monto ni en su momento. Son sistemas distintos en el tiempo y en la base de cálculo, por lo que la ley atacada es inconstitucional, lo que piden se declare por la Corte, previo emplazamiento del Ministerio del Interior. 2o. - Que a fs. 11 y ss. el Sr. Fiscal de Corte evacuó el traslado conferido, sosteniendo que participa del criterio de la Suprema Corte en mayoría, respecto que opera un fenómeno de inconstitucionalidad y no de derogación. Pero cuestiona la legitimación de los promotores, porque ellos no acreditaron el perjuicio que les supuso recibir los aumentos de pasividad en aplicación de la Ley No. 13.793 en lugar del sistema del art. 67 de la Carta. De ingresarse al fondo del asunto, el Sr. Fiscal expresa que comparte tesis de fallos anteriores de la Corte, en cuanto a la aplicación del art. 67 de la Constitución a todas las pasividades. Si bien la Ley No. 13.793, art. 4, dispone un régimen de movilidad de pensiones y retiros policiales, el mismo es distinto al que establece la Carta y por ende contraría la misma. Concluye que, a su entender, debe desestimarse la demanda por falta de legitimación. De entenderse que ello no es así, corresponde declarar la inconstitucionalidad de la norma legal impugnada. 3o. - Que a fs. 18 y ss. compareció Blanca Arizeta invocando la representación del Ministerio del Interior y solicitando el rechazo de la demanda. A su entender el art. 4 Ley No. 13.793 es anterior a la sanción del nuevo texto del art. 67 de la Carta, por lo que opera un fenómeno de derogación, no de inconstitucionalidad, remitiéndose a opiniones doctrinarias en tal sentido. Pero además ese art. 4 no es inconstitucional, desde que consagra el principio de " movilidad " de las pasividades que dispone el art. 67 de la Constitución. La norma legal citada se remite a aumentos que disponen otras leyes, y por ello no puede infringir la disposición del art. 67 de referencia. Se extiende en consideraciones relativas a la forma de actualización de retiros que establece el art. 4 Ley No. 13.793 y concluye que es similar al que organiza el texto constitucional que invocan los demandantes. Pide en definitiva que la Corte se declare incompetente, y, caso contrario, desestime la demanda. 4o. - Que no habiendo ofrecido prueba se pasaron los autos a estudio y se acordó posteriormente, por mayoría legal, la presente sentencia. CONSIDERANDO: I. - Que pese a que no se dio cumplimiento a lo dispuesto a f. 23 en cuanto a la representación del Ministerio del Interior, atento a la naturaleza perentoria del plazo de que éste disponía para evacuarlo, arts. 517 y 92 del Código General del Proceso, y al contenido de este fallo, el punto resulta irrelevante para la regularidad de los procedimientos. II. - Que el emplazamiento hecho al Ministerio del Interior es ajustado a derecho, por lo que dispone el art. 318 de la Ley No. 13.892 de 19 de octubre de 1970. III. - Que a juicio de la Corporación, discrepando en esto con su Fiscal, los actores están sustancialmente legitimados para promover el accionamiento en curso, en su calidad de titulares de pasividades a cargo del Servicio de Retiros y Pensiones Policiales. Se alega por el distinguido Sr. Fiscal de Corte, que no resulta de autos el perjuicio que la aplicación del régimen legal haya causado a los demandantes y por tanto ellos no estarían en el supuesto de hecho previsto en el art. 258 de la Carta. Pero el punto no fue esgrimido como defensa por el Estado, que al defender la regularidad constitucional del art. 4o. Ley No. 13.793, admitió que el régimen de ajuste de pasividades que establece, aunque es menor que el constitucional, cumple con la exigencia de movilidad que impone el art. 67. de la Carta. Por tanto, en aplicación de los arts. 137 y 158 Código General del Proceso, el tema no es objeto de decisión en este fallo. Por lo demás el interés de los actores resulta obvio, incuestionable, en función de las " máximas de experiencia " a que refería Couture, " Fundamentos " ed. 1942 págs. 110 y ss., desde que sería absurdo que se reclamara judicialmente la aplicación de un régimen más gravoso para los interesados. IV. - La mayoría de la Corte entiende que, pese a que el texto vigente del art. 67 de la Carta es de sanción posterior a la norma legal atacada, opera un fenómeno de inconstitucionalidad, no de derogación. Reitera al respecto lo que expresara en sus fallos Nos. 13/91 y 14/91: " II. - Es conocida la posición "doctrinaria - recogida también en algunos pronunciamientos "jurisdiccionales - que postula, en caso de oposición "superviniente entre un texto legal y una norma constitucional "ulterior, la derogación tácita de la norma legal por la "constitucional posterior y, por ende, la improcedencia de una "declaración de inaplicabilidad por parte de la Suprema Corte de "Justicia. " Esta postura - sustentada en la especie por los "Ministros discordes - no ha sido la tradicionalmente acogida "por la Corporación, cuando el tema fue motivo de expresa "decisión, sin desconocer su ínsita opinabilidad. Basta "remitirse a los fallos Nos. 11/57 de 20/2/57 (publicado en la "Rev. D. J. y A., t. 55, págs. 157 - 209) y 250/65, de 22/09/65. " En ellos (y con sendas discordias sobre el "punto, de los Ministros MACEDO Y CERDEIRAS), la Suprema Corte "ha defendido la tesis de la no derogación y de su competencia "exclusiva en las cuestiones de inconstitucionalidad "planteadas respecto de normas legales en pugna con normas "constitucionales ulteriores. " Y esta tesitura - que la mayoría actual de la "Corporación comparte - se traduce en los argumentos formulados "en las sentencias aludidas, de los cuales, para evitar "innecesarias reiteraciones, se habrán de mencionar sólo las "atinentes al extremo controvertido, primordiales para la "resolución del mismo. " Así, después de aludir a las legítimas dudas "expresadas por JIMENEZ DE ARECHAGA, sobre la evidencia del "contraste normativo entre el nuevo texto constitucional y las "normas anteriores, que origina zonas grises en el plano de la "incompatibilidad (" La Constitución Nacional ", pág. 193), "señala en el primero de los fallos citados: "... mientras la Corte no reconoce y declara la "existencia de tal contraste normativo, no puede dejarse de "aplicar la ley porque colida con la Constitución, ya que "ninguna otra autoridad fuera de la Corte y por el procedimiento "establecido por la Constitución puede formular tal declaración "de inaplicabilidad concreta de la ley al caso en decisión ". " Si las leyes ordinarias anteriores a la "Constitución y que con ella actualmente coliden o son "contrastantes, quedan sujetas al contralor de "inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia, y sólo "a virtud de la sentencia que ésta dicte declarando su actual "inconstitucionalidad y la inaplicabilidad de las disposiciones "afectadas por aquélla, con efecto exclusivo al caso concreto y "en el procedimiento en que se haya pronunciado, ello mismo "está demostrando que, hasta ese instante, las leyes ordinarias "que coliden o contrastan con la Constitución en su contenido, "están en vigencia y hasta el pronunciamiento de la Corte no han "sido objeto de derogación tácita, ni pueden serlo con él. " La Corte estima que siempre que esté "comprometido el examen de la norma constitucional y la "adecuación de una ley a la misma, no existe otro "procedimiento que el de la inconstitucionalidad de la ley, ni "otra competencia para decidirlo que la privativa y específica "de la Corte, sin distinguir entre inconstitucionalidad "originaria y superviniente, pues sería absurdo admitir, en la "unidad del orden jurídico, la coexistencia de dos principios "constitucionales, uno expreso y el otro implícito, en perfecta "antítesis entre sí. " En coherencia con esa línea argumental, cabe "reiterar que la Constitución (art. 257), así como la Ley No. "13.747 en su momento (art. 2), y, actualmente el Código "General del Proceso (art. 510, 514 y ss.), le han asignado a "la Suprema Corte de Justicia el conocimiento y la resolución "originaria y exclusiva en la materia. Con lo cual se está "procurando evitar deliberadamente que todos los Jueces "posean jurisdicción en el tema (como sucede en otros países). " Y asimismo, prevenir que, sobre el mismo punto "controvertido, acerca de la posible inconstitucionalidad de "una norma legal, recaigan soluciones diversas y hasta "contradictorias en claro desmedro de la unívoca interpretación "que la Ley Fundamental reclama, consagrada expresamente por "nuestro régimen vigente. " Por último, es menester señalar que, según lo "acostumbrado, cada vez que se reforma la Constitución (p. eje. "art. 148, Constitución de 1830; art. 174, Constitución de 1918; "art. 282, Constitución de 1934; art. 279, Constitución de 1942; "art. 329, Constitución de 1952 y de la vigente), se declara " "en su fuerza y vigor las leyes que hasta aquí han regido en "todas las materias y puntos que directa o indirectamente no se "opongan a esta Constitución ... " " En la reforma del art. 67 de la Carta no se "incluyó disposición alguna sobre el punto. De tal modo que no "es lícito reputar que las leyes afines hayan sido derogadas "tácitamente por el nuevo precepto constitucional toda vez "que no existe alusión alguna a una oposición o incompatibilidad "directa o indirecta entre aquél y cualquier ley anterior sobre "la materia ". V. - En cuanto al fondo del asunto, esto es, la incompatibilidad entre el régimen de movilidad que establece el art. 4 de la Ley No. 13.793 y el sistema que ordena cumplir el actual art. 67 de la Carta, la mayoría de la Corte sostiene que aquella existe, por lo que debe disponerse la inaplicabilidad de la ley impugnada. El art. 67 de la Carta no se limita a organizar un régimen de movilidad de las jubilaciones y pensiones a cargo del Estado, como pretende el Ministerio demandado. Dispone con toda precisión que los ajustes de aquellas " no podrán ser inferiores "a la variación del Indice Medio de Salarios, y se efectuarán "en las mismas oportunidades en que se establezcan ajustes o "aumentos de los funcionarios de la Administración Central". La claridad del texto constitucional excluye la tesis del Ministerio del Interior respecto a que toda ley que organice un régimen de movilidad de las jubilaciones y pensiones está de acuerdo al mandato constitucional. La Constitución dispone no sólo un régimen de reajuste, sino que determina con todo rigor que el mismo debe ser actuado cuando se aumenten las retribuciones de los funcionarios de la Administración Central y el ajuste debe adecuarse, como mínimo, a la variación del Indice Medio de Salarios. Desde que el art. 4 de la Ley No. 13.793 regula un sistema distinto, se aparta del mandato constitucional, lo contraría, y por ende no puede ser aplicado, art. 256 de la Constitución. Ya la mayoría de la Corporación estableció, tesis que reitera en la especie, que el ajuste de pasividades que ordena el art. 67 de la Carta alcanza a todas la jubilaciones y pensiones a cargo del Estado, cualquiera sea su denominación. Así dijo en fallo 100 de 1991: " En cuanto al art. "67, la referencia a " jubilaciones generales " no resulta "excluyente de los retiros militares ni de las pasividades "servidas por Cajas no estatales (como por ej., las que agrupan "a bancarios, profesionales y escribanos)". " No sólo porque la expresión " retiro " no es "privativa para indicar la pasividad del militar o la situación "de éste cuando se acoge a la pasividad, sino porque el "constituyente empleó indistintamente los vocablos "jubilación " " y "retiro", sin pretender asignarle el significado restrictivo " - respecto del segundo de ellos - que postula la parte "demandada ". " El propio art. 67, al aludir a " trabajadores, "patronos, empleados y obreros " menciona la expresión " retiros "adecuados ". Lo que se ve ratificado por el art. 85 nal. 13o, "el cual, al enunciar las facultades de la Asamblea General, la "faculta a determinar las " dotaciones o retiros " de los "empleos públicos, sin tampoco endosarle a la expresión " retiro " una connotación exclusivamente castrense ". " Y esa misma indiscriminación es utilizada en el "art. 168 nal. 3, cuando describe las potestades del "Presidente de la República. Allí se menciona conjuntamente a "los " empleados civiles y militares " cuando se establece que "aquél le corresponde " Dar retiros y arreglar las pensiones " "de dichos empleados ". " A lo largo, pues, de diversas normas "constitucionales, se traduce fielmente el propósito del "constituyente de no emplear una acepción restringida para el "término " retiro ", como se pretende por la demandada ". " La propia denominación del Servicio que ésta "cumple (" de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas ") está "indicando - al referirse expresamente a las Fuerzas Armadas - "que no es redundante tal mención, después de referirse a "Retiros, con un alcance obviamente genérico ". " La referencia a " jubilaciones Generales " debe "más bien interpretarse como excluyente de aquellas pasividades "especiales otorgadas por vía excepcional a ciertas personas "(artistas, intelectuales, docentes, deportistas) por méritos "excepcionales, con arreglo a lo previsto en el art. 85 nal. "13 de la Carta ". En mérito a lo expuesto, procede concluir - contra "lo sostenido por la demandada - que no existe diferencia "conceptual, a la luz de los textos constitucionales, entre las "voces " jubilación " y " retiro ". Lo cual disipa el argumento "central ensayado por aquélla contra la pretensión instaurada en "autos. Por ello, y lo que disponen los arts. 508 y ss. del Código General del Proceso, la Suprema Corte de Justicia, por mayoría legal, FALLA: Declarando la inconstitucionalidad del artículo 4o. de la Ley No. 13.793 de 24 de noviembre de 1969 y por tanto inaplicable a los actores en cuanto a las pasividades a cargo del Servicio de Retiros y Pensiones Policiales. Líbrese mensaje al Poder Legislativo, con transcripción de la presente sentencia. Las costas, en el orden causado, siendo de oficio las causadas por el demandado. Y a los efectos fiscales fíjanse en N$ 500.000 los honorarios del abogado de los actores. Expídanse los testimonios que se solicitaren y oportunamente, archívese. Dr. Jorge Angel Marabotto Lugaro y Dr. Luis Alberto Torello Giordano, DISCORDES: Sin perjuicio de compartir todos los argumentos de la mayoría que ponen en evidencia la colisión entre el texto legal y el constitucional: se entiende que opera una hipótesis de derogación, por función de la superveniencia del texto constitucional respecto al legal que a él se opone, (Cf. discordia en autos: "Anastasía, Luis Víctor c/ Banco de Previsión Social - Inconstitucionalidad", Ficha 237/90).