Sentencia Definitiva N° 42/2016

VISTOS: Para sentencia definitiva de primera instancia estos autos caratulados: “Cossini, Ivonne y otros c/ Estado Ministerio de Educación y Cultura y otro -cobro de pesos” IUE 2-24550/2014; RESULTANDO: 1) Que a fs. 119 comparecieron los actores promoviendo juicio por diferencias salariales generadas contra el Estado, Ministerio de Educación de Cultura y el Ministerio de Economía y Finanzas. Expresaron que son funcionarios del Ministerio Público y Fiscal (en adelante, MPF). En mérito a ello y conforme a lo establecido por el art. 403 de la ley 15.809 y artículo 24 del Decreto-Ley 15.365 se encuentran equiparados a los funcionarios del Poder Judicial en cuanto a misma dotación, sueldos progresivos y beneficios de iguales rangos. Ya en anteriores procesos la Justicia determinó el derecho de los funcionarios del MPF al cobro de la partida cuota mutual por el período 24/12/2003 al 24/12/2007 en función de la equiparación establecida por los artículos antes mencionados. El ingreso al FONASA de los funcionarios del Poder Judicial y de los del MPF a partir del 1 de enero de 2008 dispuesto por el art. 68 de la ley 18.211 implicó una modificación en la forma de aportar al financiamiento de la cobertura de salud. El artículo 9 estableció que la aportación será progresiva hasta llegar al 3% que debían efectuar los funcionarios que se incorporarían al sistema no podrá significar reducción del salario líquido. La norma hace referencia expresa a los funcionarios del Poder Judicial. Si bien la partida en cuestión podrá haber cambiado su denominación, resulta forzoso concluir que la misma permaneció en los haberes salariales de los funcionarios del Poder Judicial con posterioridad a enero de 2008. De lo contrario, se habría producido una violación a la normativa afectando su salario líquido. La propia ley 18.131 dispone en su artículo 10 que en caso de producirse las incorporaciones al sistema, los créditos habilitados para los regímenes de asistencia médica de cada organismo, pasarán a financiar los aportes previstos en los Literales B) y C) del artículo 3 de la presente ley. Sin perjuicio de la argumentación anterior, ante la constatación de que los montos correspondientes a la partida cuota mutual ha permanecido en los haberes salariales de los funcionarios judiciales resulta irrelevante el motivo por el cual la han seguido percibiendo, ya que el fundamento último del reclamo incoado se encuentra en la equiparación existente entre los judiciales y los funcionarios del MPF. Las diferencias salariales se generaron en primer término, debido a que la Administración omite incorporar en los haberes salariales el rubro que hasta diciembre de 2007 correspondía a cuota mutual. Ello es consecuencia directa del régimen por el cual los funcionarios del Ministerio Público se encuentran equiparados a sus pares del Poder Judicial. En segundo término, se generaron por la afectación del salario líquido en ocasión de efectuarse las retenciones porcentuales progresivas correspondientes a los aportes al FONASA, contradiciendo lo enunciado por el art. 9 de la Ley 18.131, el cual previó expresamente que dicha aportación “no podrá significar reducción del salario líquido”. Es a partir del 1 de enero de 2008 que los accionantes quedaron incorporados al Sistema Nacional de Salud y es por tanto a partir de esa fecha que comienza a implementarse la aportación progresiva del 1% anual hasta llegar al 3%. Se debía aportar un 1% en el año 2008, 2% en el año 2009 hasta llegar al 3% en el 2010, aportes que debieron coincidir con un ajuste salarial simultáneo, tal como lo previó el art. 4 de la ley 18.131. Al no incorporar la diferencia equivalente a las aportaciones efectuadas se produjo una rebaja salarial violatoria del principio de intangibilidad del salario. No es obstáculo para el progreso del reclamo que no se encuentren previstos los recursos para el financiamiento de los montos adeudados ya que como lo ha dicho la jurisprudencia, la omisión del Poder Ejecutivo en habilitar el crédito presupuestal para abonar las sumas a cuyo pago se había obligado no puede nunca devenir en perjuicio de los actores sino que debe ser el Estado quien cargue con la responsabilidad de dicha omisión. Solicitaron que se condene al Estado a abonar las diferencias salariales generadas desde enero de 2008 y las que se sigan generando a futuro hasta tanto la demandada no incorpore a los salarios de los accionantes la partida que por estricta aplicación de la ley les corresponde percibir, con más su reajuste e interés legal hasta su efectivo pago, todo lo que deberá liquidarse por la vía del art. 378 del CGP. 2) Evacuando el traslado de la demanda, compareció a fs. 133 el Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante MEF) quien opuso las excepciones de incompetencia de la sede por razón de materia, falta de agotamiento de la vía administrativa, manifiesta falta de legitimación pasiva del MEF, prescripción y/o caducidad de la reclamación por créditos que se pudieran haber generado con anterioridad al 24 de julio de 2010. Solicitó el emplazamiento del Banco de Previsión Social en el supuesto contemplado por el art. 51 del CGP. Contestando la demanda, expresó que los funcionarios del Poder Judicial no cobran la partida mencionada. La equiparación en lo que a dotación presupuestal refiere es inviable ya que no se puede sobrepasar el marco legal presupuestal y fundamentalmente el marco constitucional que como norma superior mandata al legislador en un determinado sentido (art. 86 de la Carta). Respecto a los funcionarios del Poder Judicial existe una ley que en forma expresa les reconoce el derecho, lo que no existe respecto a los funcionarios del MPF. En el ámbito del MEF se ha entendido que si bien la fórmula de equiparación es amplia, no es posible que por efecto de la misma se genere automáticamente el beneficio de la cuota mutual para los funcionarios de las unidades equiparadas, en virtud de que hay un aspecto presupuestal que no puede ingnorarse: toda ley -fuera de la ley presupuesto- que disponga gastos para el Tesoro Nacional debe indicar los recursos con que serán financiados (art. 86 de la Constitución). La norma del art. 9 de la Ley 18131 que faculta al Poder Ejecutivo a incluir a los funcionarios de ANEP y del Poder Judicial al FONASA y que establece que el régimen de aportación creado no podrá significar reducción del salario líquido es una disposición excepcional, que debe ser interpretada restrictivamente. En relación a lo que reclaman, ninguna intervención le cupo el MEF por lo que solicitó se desestime la demanda. 3) A fs. 184 compareció el Ministerio de Educación y Cultura (en adelante MEC). Opuso las excepciones de incompetencia material de la sede, prejudicialidad, de prescripción y/o caducidad respecto de todos los créditos por remuneraciones que fueren exigibles con anterioridad al 28 de julio de 2010. Contestando la demanda expresó que los funcionarios del MPF nunca percibieron la denominada “cuota mutual” y dicho rubro jamás integró sus salarios. Por ello, accionaron en vía judicial obteniendo el reconocimiento de su reclamo. La equiparación impuesta por los artículos 24 del Decreto Ley 15.365 y 403 de la ley 15.809 no resulta absoluta y total a cualquier efecto, no alcanza lo dispuesto por el art. 15 de la ley 17.707 y mucho menos a lo regulado por la ley 18.131. No les asistía derecho a reclamantes a percibir la cuota mutual por la vía de la equiparación, máxime cuando tal erogación no tenía prevista para el caso del MPF la previsión presupuestal correspondiente y que si el legislador hubiera querido extender el beneficio a los equiparados debió haber dispuesto asimismo las asignaciones presupuestales correspondientes. Los actores afirman pero no prueban que los funcionarios del Poder Judicial siguieron percibiendo dichos montos luego de la entrada en vigencia del FONASA. El artículo 10 cuando expresa “las incorporaciones autorizadas en el artículo precedente” refiere a las del artículo 9 que a su vez se centra y limita a los funcionarios de ANEP y los del Poder Judicial. Señaló el nombre de los actores que ingresaron en los años 1009, 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014, los que no pueden demandar por todo el período reclamado. 4) Conferidos los correspondientes traslados, por Resolución N° 3061/2014 del 17 de diciembre de 2014 (fs. 220 y ss) se dispuso desestimar la solicitud del MEF de emplazar al BPS, la que fue notificada personalmente y no apelada. 5) Promovido por el MEC incidente de acumulación de autos con los tramitados ante el Juzgado de Paz Departamental de la Capital de 4° Turno caratulados: “Schol Rodríguez, Hilda c/ Poder Ejecutivo Ministerio de Educación y cultura -cobro de pesos” IUE 2-9569/2015, se decretó la acumulación de los referidos autos con el presente por Resolución 2774/2015 del 19 de noviembre de 2015 en la pieza separada IUE 22-21/2015 acordonada a los presentes, siguiéndose en el expediente tramitado originalmente ante esta sede, ambos procesos. En el momento de decretarse la acumulación, el proceso tramitado ante la Sede de Paz se encontraba en una etapa posterior, habiéndose cumplido el 3 de setiembre de 2015 la audiencia preliminar y decretado el despacho saneador por Resolución 2271/2015 del 29 de setiembre de 2015. El reclamo de la actora en el expediente acumulado, Hilda Esperanza Schol Rodríguez consistió en idéntica pretensión de cobro de créditos emergentes de diferencias salariales por entender que no se respetaron las normas que establecen la equiparación salarial de los funcionarios del MPF con los del Poder Judicial. Demandó al Estado, Poder Ejecutivo, en la persona del organismo del que es funcionaria, Ministerio de Educación y Cultura. Su pretensión, al igual que la de los actores en el expediente tramitado originalmente ante esta sede, incluyó la petición de condena a futuro y la liquidación del crédito derivada a la vía del art. 378 del CGP. En los autos acumulados al presente se estableció el objeto del proceso en “determinar si se hará lugar al juicio por cobro de pesos por diferencias salariales por no incorporación en los haberes salariales de lo que antes de denominaba rubro cuota mutual y diferencias salariales generadas por la afectación del salario líquido en ocasión de efectuarse las retenciones porcentuales progresivas correspondientes a los aportes al Fonasa previstos en el art. 9 de la ley 18131 o si se acogerán las excepciones de prejudicialidad por falta de agotamiento de la vía administrativa, prescripción y caducidad” Por sentencia interlocutoria N° 2271/2015 del 29 de setiembre de 2015, la sede de Paz en el proceso tramitado por Schol, resolvió no hacer lugar a la excepción de prejudicialidad del agotamiento de la vía administrativa y hacer lugar a la excepción de caducidad y prescripción de los créditos laborales anteriores al 27/4/2011 (fs. 34 del expediente IUE 2-9569/2015). 6) En el expediente corriente, se convocó a las partes a audiencia preliminar, la que fue señalada para el 14 de abril de 2016. Atento a que la parte actora solicitó autorización para comparecer por medio de apoderado a lo que se hizo lugar y se opuso la parte co-demandada (MEC), se dictó Resolución 719/2016 del 19 de abril de 2016 no haciendo lugar al recurso de reposición y admitir el recurso de apelación sin efecto suspensivo (fs. 246). 7) Se celebró la audiencia preliminar el 1 de junio de 2016. En etapa de ratificación de la demanda, se resolvió lo solicitado por el actor a fs. 143 y la oposición formulada por la demandada a fs. 203. El actor había solicitado se incluyera dos personas en la demanda, que figuraban en el poder para pleitos y en la audiencia de conciliación previa pero por error material no se los había incluido en el exhordio de la demanda. No se hizo lugar a la incorporación de los dos actores señalados por constituir un cambio de demanda solicitado con posterioridad a haber sido contestada. Dicha resolución fue expresamente consentida por ambas partes (fs. 250). Tentada la conciliación sin éxito, se señaló fecha para el 21 de julio de 2016 para dictar sentencia respecto a las excepciones formuladas por ambos demandados. Por Resolución 1390/2016 se resolvió desestimar las excepciones de prejudicialidad por falta de agotamiento de la vía administrativa y caducidad. Acoger parcialmente la excepción de prescripción, declarando prescriptos los eventuales créditos objeto del presente reclamo que hubieren sido exigibles con anterioridad al 29 de julio de 2010. Acoger la excepción de manifiesta falta de legitimación pasiva del MEF. En audiencia, ampliando la sentencia anterior, se desestimó la excepción de incompetencia promovida por la parte demandada. Contra la referida interlocutoria y su ampliación, el MEC dedujo recurso de apelación y la parte actora apeló la sentencia respecto al amparo parcial de la excepción de prescripción opuesta por la demandada. Se concedieron las apelaciones con efecto diferido. Se fijó el objeto del proceso en determinar si corresponde condenar al MEC al pago de las diferencias de salarios reclamadas, en caso de acogerse la demanda, lo será por los créditos que se hayan hecho exigibles con posterioridad al 29/7/2010 y a futuro. Se ordenó el diligenciamiento de prueba y se fijó fecha de audiencia complementaria. En la misma, habiéndose recibido la totalidad de la prueba dispuesta, las partes formularon sus alegatos y se señaló fecha de dictado de sentencia definitiva con sus fundamentos para el día de hoy. CONSIDERANDO: I) El reclamo de autos consiste, por una parte, que se incorpore al salario de los accionantes, el equivalente a la cuota mutual que adujeron percibían los funcionarios del Poder Judicial, al tiempo del ingreso al Sistema Nacional Integrado de Salud y por otra parte, sobre dicho ingreso (aumentado por el equivalente a la cuota mutual) se condene a la contraria a pagar las diferencias generadas por no haber incrementado progresivamente hasta el 3% las retribuciones de los actores en función de lo dispuesto por los art. 9 y 10 de la ley 18.131. II) La ley 17.707 facultó al Poder Judicial a hacerse cargo de la cuota mutual de sus funcionarios, pudiendo utilizar para ello los fondos propios y los créditos referidos por el art. 14 de la Ley 15.903. Sin duda, la facultad conferida al Poder Judicial de la que hizo uso pagando a los funcionarios su cuota mutual, supuso un beneficio económico para los mismos por no tener que abonarla de su sueldo en lo sucesivo. Se trató de un gasto del que se hizo cargo el Poder Judicial respecto de sus funcionarios no significando detracción alguna de sus salarios (el art. 15 de la ley 15.903 establece que “Dicho beneficio no estará sujeto a descuento alguno”..). III) Informó la División de Planeamiento y Presupuesto del Poder Judicial a fs. 355 vto. que: “En cuanto al beneficio por Cuota Mutual, por el art. 10 de la Ley N° 18.131 del 18 de mayo de 2007 de Creación del Fondo Nacional de Salud (FONASA), se derogó el art. 15 de la ley N° 17.707 que autorizaba al Poder Judicial a hacerse cargo de la cuota mutual de sus funcionarios. Dicho beneficio estuvo vigente desde el período 2004 hasta el 18 de mayo de 2007. Consistió en la transferencia de fondos desde el Poder Judicial al Banco de Previsión Social según la cantidad de funcionarios comprendidos. El funcionario no percibía este beneficio directamente.” IV) Debe partirse de la base de que no todo beneficio que perciba un empleado o funcionario debe reputarse salarial. No todas las prestaciones que recibe el trabajador (y mutatis mutandi el funcionario público) tienen naturaleza salarial. Las mismas, sean en dinero o en especie, en la medida que puedan considerarse remuneratorias, es decir, como contraprestación a sus servicios, son salario. No lo son aquellas prestaciones que realiza el empleador en atención a un motivo distinto a la prestación del servicio. Puede haber una ventaja patrimonial para el trabajador que incluso puede traducirse en un pago en dinero pero por tener una causa externa al contrato de trabajo no tiene carácter remuneratorio y por ende no es salario. Las prestaciones de carácter asistencial no tienen carácter salarial, además de todas aquellas que no tengan carácter remunerativo, salvo que la ley así expresamente lo establezca. V) En el caso particular de la cuota mutual que a partir de la Ley 17.707 y hasta que se sancionó la ley 18.131, se trató de un beneficio al funcionario por el que no él sino el Poder Judicial se hacía cargo del pago de su cuota mutual. No se trató ni siquiera de una “partida cuota mutual” pagada al funcionario del Poder Judicial sino como se informó, el pago se hacía directamente del Poder Judicial al Banco de Previsión Social, lo que daba derecho al funcionario a tener asistencia de salud en el régimen mutual. VI) Por otra parte, con carácter general, el artículo 15 de la ley 15903 excluía de dicho beneficio a los funcionarios que tuvieran directa o indirectamente cubierta total o parcialmente por otro organismo público o paraestatal la asistencia médica, ya sea mediante el reintegro de la cuota mutual o por asistencia directa. Estas características importan la consideración de que el régimen procuró la cobertura asistencial de todos los funcionarios, que ni siquiera fue percibida por ellos (en cuyo caso podía desnaturalizarse y “salarizarse” ya que el trabajador podría en ese caso con la misma pagar su cobertura de salud o quedar sin ella) y que debe ser considerado un beneficio no remuneratorio y por ende no salarial. Apoya aún más esta tesitura el hecho de que, según surge de la ley, lo abonado por los organismos mencionados por cuota mutual no era objeto de descuento alguno. Por lo anterior, no corresponde acceder a la pretensión de que se adicione al salario de los actores vigente al momento de su incorporación al FONASA ninguna partida que pueda denominarse o considerarse o ser equivalente a una “cuota mutual”. Las sentencias que admitieron el derecho de los funcionarios del MPF a cobrar el equivalente al beneficio de cuota mutual concedido a los funcionarios del Poder Judicial se basaron en el art. 403 de la ley 15.809 que en su criterio de equiparación incluyó “las dotaciones presupuestales, sueldos progresivos y demás beneficios que las leyes acuerden a los funcionarios de igual jerarquía del Poder Judicial”, lo que implica un concepto más amplio que únicamente la equiparación en el salario. Mencionó en forma expresa también a los “demás beneficios que las leyes acuerden a los funcionarios de igual jerarquía del Poder Judicial”. De manera que, otorgado a los funcionarios judiciales el beneficio de que su cuota mutual fuera pagada por el Poder Judicial lo mismo cabía disponer respecto a los funcionarios del MPF de lo que debía hacerse cargo su jerarca y por dicho fundamento se dispuso su pago (o reintegro). VII) La situación cambió a partir de la vigencia de la ley 18.131 cuyo artículo 9 facultó al Poder Ejecutivo a incluir a los funcionarios de la ANEP así como al Poder Judicial en el régimen creado por la ley (FONASA). Expresó que “La aportación progresiva hasta alcanzar el 3% establecida en el artículo 4° de la presente ley no podrá significar reducción del salario líquido”. No se produce una merma en el salario líquido del funcionario del Poder Judicial por el solo hecho de dejar de gozar del beneficio -no salarial- de la cuota mutual según el régimen anterior. El funcionario no percibía ninguna partida por cuota mutual. Pero lo que sí reduce el salario líquido esto es, lo que el trabajador percibe por concepto de salarios menos los descuentos legales, es la creación de aportes que antes no tenía que realizar que son los aportes al FONASA en la forme progresiva establecida por el art. 4° de la ley 18.131. El resultado es que percibe menos dinero, no el equivalente a la cuota mutual sino el equivalente al aporte realizado al FONASA. VIII) Según informó el organismo respectivo del Poder Judicial, no existió ninguna partida por concepto de cuota mutual percibida por los funcionarios sino que el Poder Judicial realizaba directamente la transferencia de fondos al BPS. Pero según lo dispuesto por el art. 9 de la Ley 18.131 “la aportación progresiva hasta alcanzar el 3% establecida en el artículo 4° de la presente ley no podrá significar reducción del salario líquido”. La norma es consciente de que la quita de un beneficio -no salarial- se sustituye por un sistema que importa la realización de aportes que se deducen del salario, lo que significa descuentos del salario nominal y una reducción del salario líquido. En aras a la protección de la integridad e intangibilidad del salario, la ley establece que los aportes que los funcionarios deban realizar según el sistema instaurado no significarán reducción del salario líquido. En consecuencia, debió haberse producido un aumento del salario líquido de los funcionarios en igual proporción al de los aportes que les correspondiera realizar, independientemente de los aumentos de los salarios públicos de acuerdo al régimen general. El Poder Judicial no liquidó dichos aumentos ni los pagó a sus funcionarios, no obstante, el claro tenor de la ley. IX) La equiparación estatuida por el art. 403 de la ley 15.809 tiene, como se dijo, una acepción amplia, abarcando dotaciones, salarios y demás beneficios que las leyes acuerden a los funcionarios de igual jerarquía del Poder Judicial. Aplicando esta disposición al beneficio estatuido por el art. 9 de la ley 18.131 -por más que administrativamente el Poder Judicial no lo hubiera efectivizado respecto de sus funcionarios- corresponde equiparar la situación legal prevista para el Poder Judicial a la situación legal que corresponde rija las remuneraciones de los funcionarios equiparados, esto es los del MPF. X) Y como expresa el TAC de 6° turno en sentencia 229/2011 del 7 de setiembre de 2011, frente al argumento de que no puede acordarse lo que no fue previsto presupuestalmente el mismo “no puede primar sobre el derecho de crédito sustantivo, de origen legal, como es la equiparación establecida en las leyes 15.365, 15.809 y 16.320.” “Claramente, estas leyes tuvieron por finalidad establecer la paridad de condiciones entre los jueces y los integrantes del Ministerio Público y Fiscal, a tal punto que distintas normas fueron consagrando similitudes tanto en cuanto a los cargos como a las remuneraciones”. “/.../ Ciertamente, una disposición de tal naturaleza involucra un tema presupuestal y significa gastos para el Tesoro Nacional, por lo que, de acuerdo con el art. 86 inc.2 de la Constitución, la ley debió indicar los recursos para el financiamiento de la cuota mutual de los funcionarios del Ministerio Público y Fiscal, lo que no hizo.” “Sin embargo, entendemos que ello no obsta al progreso de la demanda.” “En primer lugar, porque el art. 17 del TOCAF exceptúa de la prohibición de comprometer gastos cuyo monto exceda la asignación anual a aquellos destinados al cumplimiento de leyes cuya vigencia exceda un ejercicio financiero.” “En segundo lugar, porque no puede obviarse la iniciativa constitucionalmente acordada al Poder Ejecutivo para la creación de empleos, de dotaciones o retiros, o sus aumentos, asignación o aumento de pensiones o recompensas pecuniarias, establecimiento o modificación de causales, cómputos o beneficios jubilatorios 8art. 86 inc 2 de la Constitución), por lo que, frente al planteamiento concreto de los actores, los Ministerios demandados pudieron y debieron adoptar los mecanismos necesarios para cumplir con la equiparación de beneficios establecida en el art. 403 de la ley 15.809, mecanismo que bien pudo consistir en la financiación con cargo a Rentas Generales, como dijo la Dra. Ana María Maggi en la discordia de la sentencia N° 161/2010 de la Sala Civil de 4° Turno.” “En tal sentido, no resulta suficiente alegar que el Ministerio de Educación y Cultura tramitó un expediente administrativo para recabar los informes técnicos relacionados con el tema, así como tampoco resulta aceptable sostener que los actores debían haber recurrido en vía administrativa la resolución negativa a su pretensión”... XI) En consecuencia, corresponde amparar parcialmente la demanda, condenando al Ministerio de Educación y Cultura a pagar a los actores a partir del 29 de julio de 2010 y a Hilda Schol a partir del 27/4/2011 o desde la fecha de sus respectivos ingresos si fuere de fecha posterior a las indicadas, el equivalente a los aportes realizados para el FONASA por cada uno de los actores y a futuro mientras subsistan los respectivos vínculos funcionales y las leyes aplicadas no sean derogadas, con más sus respectivos reajustes desde la exigibilidad de las respectivas prestaciones e intereses desde la fecha de la demanda hasta su efectivo pago. Deberá derivarse la liquidación de los respectivos créditos a la vía prevista por el art. 378 del CGP. XII) No existe mérito, a criterio de la suscrita, para la imposición de condenas procesales especiales. Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por los arts. 197 y 198 del CGP, FALLO: Amparando parcialmente la demanda, y en su mérito, condenando al Estado -Ministerio de Educación y Cultura a pagar a los actores a partir del 29 de julio de 2010 y a Hilda Schol a partir del 27/4/2011 o desde la fecha de sus respectivos ingresos si fuere de fecha posterior a las indicadas, el equivalente a los aportes realizados para el FONASA por cada uno de los actores y a futuro mientras subsistan los respectivos vínculos funcionales y las leyes aplicadas no sean derogadas, con más sus respectivos reajustes desde la exigibilidad de las respectivas prestaciones e intereses legales desde la fecha de la demanda hasta su efectivo pago, sin especial condenación procesal. Derívase la liquidación de los respectivos créditos a la vía prevista por el art. 378 del CGP. Honorarios fictos $ 100000 por la parte no exonerada. Consentida o ejecutoriada, cúmplase y repuesta la vicésima, efectúense los desgloses, háganse las entregas que se solicitaren. Oportunamente, devuélvase el acumulado a la sede de origen y archívese.