Sentencia Definitiva N° 85/1989

Montevideo, treinta y uno de julio de mil novecientos ochenta y nueve.- VISTOS: para sentencia estos autos caratulados:" GOBIERNO DEPARTAMENTAL DE PAYSANDU C/ESTADO -Lesión de autonomía",(F. No. 172/86).- RESULTANDO: 1o.) Que a fs. 170/174v. compareció el señor Intendente Municipal de Paysandú, en representación del gobierno de dicho departamento, y se expresó: que deduce acción por lesión de autonomía contra el Estado, en razón de que la Asamblea General, con fecha 17 de febrero de 1986, realizó un acto que considera violatorio de la autonomía de Paysandú, en relación al criterio del Tribunal de Cuentas, que había observado normas del presupuesto del Departamento, que mencionó detalladamente, de naturaleza administrativo-financiero, ajenas a la materia presupuestal, son lo que infringió los artículos 62, 86, 133, 214, 216, 225 y 281 de la Constitución de la República.- Ello lo autoriza a promover la acción por lesión a la autonomía departamental, prevista por el artículo 283 de la Carta.- 2o.) Que a fs. 193.197 v. compareció el señor apoderado del Poder Legislativo, que contestó la demanda expresando que la acción no podrá prosperar.- Afirma que la Asamblea General procedió de acuerdo con la facultad que le acuerdxa el inciso final del artículo 225 de la Constitución, debido a que el Tribunal de Cuentas había observado parcialmente el presupuesto remitido por la parte actora, luego de lo cual, la Junta Departamental de Paysandú, como correspondía, sancionó el presupuesto con carácter definitivo, promulgándolo al señor Intendente, como también era preceptivo.- No hubo acto alguno de lesión. Pero al ser promulgado, además, el presupuesto se convirtió en Ley departamental, cuyas disposiciones no pueden declararse nulas; de lo contrario, cería todo el presupuesto.- Prosigue diciendo que la parte actora ha incurrido en error; debió acudir a interponer la acción de inconstitucionalidad y no la de nulidad por lesión de autonomía, en el momento oportuno, si la decisión de la Asamblea General la agraviaba.- 3o.)Que a fs. 204 se abrió el juicio a prueba, produciendo la demandada la certificada a fs. 225. Y se mandó alegar. 4o.)Que la parte demandada dedujo incidente de nulidad a fs. 227 y ss., por haberse aceptado la presentación de una consulta jurídica una vez caducado el término probatorio y notificarse por nota el auto que mandaba alegar de bien probado.- Por resolución de fs. 241, y luego de oídas la parte actora y la Filosofía de Corte, se desestimó el incidente.- 5o.) Que el Señor Fiscal de Corte (fs. 259-260 v.) aconsejó desestimar la acción entablada, y en síntesis expresó: "En definitiva, la pretensión de que se declare que la Resolución de la Asamblea General lesiona la autonomía del Gobierno Departamental de Paysandú y que, en consecuencia, las disposiciones incorporadas y que se individualizan, "deben reputarse extinguidas y sin ningún efecto desde la fecha de la Resolución, por ser nulas", no resulta formalmente admisible, por las razones expuestas". (fs. 260 v., num II).- 6o.) Que finalmente se llamaron los autos para sentencia, la que se acordó por mayoría legal, una vez efectuado el correspondiente pasaje a estudio por su orden (fs. 262 y ss.).- CONSIDERANDO: I) Que compartiendo el fundado dictamen del Señor Fiscal de Corte, sin ingresar a juzgar el mérito sustancial de la acción por lesión de autonomía municipal entablada por el Gobierno Departamental de Paysandú, la Corte desestimará dicha pretensión. Por cuanto considera que la impugnación del organismo demandante refiere a un decreto con fuerza de Ley en lo departamental -presupuesto municipal -; y por consiguiente la acción tendiente al amparo de la utonomía municipal, no es la establecida por el artículo 283 de la Cosntitución, sino la de inconstitucionalidad prevista por su artículo 260.- II) Que la demanda se dirige "contra el Estado (acto del órgano Asamblea General)", y solicita de la Corporación que " se sirva declarar que la Resolución de la Asamblea General de fecha 17 de febrero de 1986 en cuanto levantó las observaciones del Tribunal de Cuentas...lesiona la autonomía del Gobierno Departamental de Paysandu": "y que, en consecuencia, las disposiciones así individualizadas del referido presupuesto departamental deben reputarse extinguidas y sin nungún efecto desde la fecha de la Resolución, por ser nulas".(Demanda, fs. 170 y 174, pet. 4o.).- La doctrina nacional de derecho público, admite en forma uniforme la amplitud de la acción de amparo de la autonomía municipal, aceptando que la lesión puede provenir tanto de un acto como de un hecho; o, indistintamente, de cualquier acto administrativo, de una loey e incluso de una sentencia judicial. (Confs.: J. JIMENEZ DE ARECHAGA, La Constitución Nacional, T.IX, pág 151; SAYAGUES LASO, Derecho Administrativo, cit. en consulta del Poder del Prof. GAGNONI, A FS. 213; CARRARA, LANZARO, Derecho Administrativo, T.5, vol. 2, pág.100). El último de los autores citados sintetiza el consenso de la doctrina, expresando:" Cualquier lasión, derivada de una acto de cualquier naturaleza, puede dar lugar a esta acción".- Pero es notorio que el presupuesto municipal es un acto jurídico complejo, integrado por la voluntad de numerosos órganos y diversos actos: Intendente, Junta Departamental, Tribunal de Cuentas, en su caso la Asamblea General, y finalmente, promulgación del derecho estructurado.- Consecuentemente, si bien es natural que la lesión a la autonomía municipal puede tener su orígen en uno de los diversos actos componentes de dicho presupuesto - como podría ocurrir con la resolución de la Asamblea General que específicamente impugna el Gobierno Departamental demandante-, la lesión referida, jurídicamente, no proviene de dicho acto, por no ser en sí mismo "principal", sino del presupuesto municipal que consagró la presunta transgresión de los fueros departamentales.- Señala SAYAGUES LASO, en términos plenamente compartibles: "Lo característico del acto complejo es que la declaración de voluntad administrativa se forma mediante la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a integrar aquélla".- Lo cual lo distingue claramente del "acto principal, que es el que produce realmente el efecto jurídico querido. Es la declaración esencial de voluntad administrativa".(tratado, T.I págs. 394 y 392, respectivamente, Mont. 1953).- Es el presente juicio, de existir lesión a la autonomía municipal, ella se habría producido no por la resolución de la Asamblea General que el demandante impugna - aunque ella fuera su causa-, sino por las disposiciones del presupuesto municipal que recogieron aquella decisión del órgano legislativo.- De donde fluyen dos consecuencias,que afecten irremediablemente la validez formal de la demanda entablada por el Gobierno Departamental de Paysandu: en primer lugar, que la pretensión no pudo dirigirse contra la Asamblea General por carecer de legitimación pasiva para ser llamada a contestar la demanda; y, en segundo término, que la acción correspondiente, en el caso, no es la de lesión de la autonomía municipal, sino la de inconstitucionalidad de un decreto municipal con fuerza de Ley en el departamento.(Constitución, arts. 283 y 260, respectivamente).- Lo primero se fundamenta en cuanto viene de exponerse; la segunda afirmación, en el criterio jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia, lo que constituye materia del siguiente Considerando.- III) Que en sentencias de 18 de diciembre de 1957 y 7 febrero de 1958, publicadas en la Justicia Uruguaya con los números 4852 y 4881 del Tomo 38, la Suprema Corte estableció que tanto las Leyes emanadas del Parlamento como los Decretos dictados por el Poder Ejecutivo ingresan en la órbita de apreciación de la acción prevista por el art. 283 de la Constitución. Dicha disposición constitucional, para cuya aplicación hay que aceptar un criterio amplio sobre su promoción, establece en rigor una acción de inconstitucionalidad contra cualquier acto legislativo, administrativo o judicial que lesione la autonomía departamental, a diferencia de la acción legislada en el art. 258 no. 1, sólo es dirigida contra Leyes nacionales o municipales.- Desarrollando el concepto declaró la Corporación, en términos que la mayoría de los firmantes suscribe sin vacilar: "Lo que establece el art. 283 de la Constitución de la República, es en rigor una acción de inconstitucionalidad contra cualquier acto -legislativo,administrativo o judicial- que lesione la autonomía".- "Pero ambas acciones tienen un punto de contacto. Cuando coinciden en que el acto impugnado es una Ley - nacional o municipal - y en que la inconstitucionalidad invocada consiste en lesionar la autonomía departamental, una y otra acción se confunden por identidad de contenido y de jurisdicción, y constituyen una misma cosa. No hay pues diferencia de esencia entre la acción de inconstitucionalidad y la reclamación de amparo de autonomía, desde que, si bien en algunos casos con alcance diverso, ambas tutelan en definitiva las normas cosntitucionales y las prerrogativas y derechos que ellas confieren a las personas públicas".- Ratificando estos conceptos, la Corte estima que otras consideraciones, de igual o análoga trascendencia, confluyen armónicamente para aceptar la tesis consagrada por los fallos parcialmente transcriptos.- En primer término, objetivamente, toda lesión a la autonomía municipal por infracción de normas constitucionales, se identifica con la transgresión de la Ley Mayor proveniente de normas departamentales con fuerza de Ley en la respectiva jurisdicción. (Constitución, arts. 256 y 260).- Pero en tanto aquella lesión a la autonomía municipal puede provenir "de un acto de cualquier naturaleza" (PRAT), la regula por los principios sobre inconstitucionalidad de las Leyes, sólo puede derivar de normas jurídicas de tal carácter, en lo nacional o en lo departamental. Y como tales, por su ostensible especialidad, deben primar sobre aquellas que por amplitud y generalidad, comprenden todo hecho o acto, fuere cual fuere su naturaleza.- Otro motivo relevante confirma la interpretación de la Corte.- La pretensión de amparo a la autonomía municipal culmina, normalmente, con la extinción del acto o hecho lesivo; la acción de inconstitucionalidad, en cambio, limita su eficacia al caso concreto (Constitución, a.259; L.13.747, a 18).- Carácter fundamental de la competencia atribuída al Poder Judicial, como fórmula ideal de preservar la regularidad constitucional de las Leyes, y a la vez el principio de la separación e independencia de poderes. Principio que se vería inevitablemente afectado si la Corte dispusiera de la facultad de anular o extinguir absolutamente normas legales, tanto nacionales como departamentales.- Esto es lo que se solicita en la demanda, reclamando en forma expresa:("...las disposiciones así individualizadas del referido presupuesto departamental deben reputarse extinguidas y sin ningún efecto desde la fecha de la Resolución, por ser nulas".(Pet. 4o., fs. 174 v.).- Por ello excede la competencia de la Corte; y la acción de lesión a la autonomía departamental que la sustenta, a su vez, es adjetivamente improcedente, porque, se reitera, impugnándose textos de un presupuesto municipal - decreto con fuerza de la Ley en lo departamental - corresponde impugnarlos mediante la acción genérica de inconstitucionalidad, y el ritual procesal previsto en la Ley reglamentaria.(Constitución, arts. 256 y ss.; L. 13.747, de 10 de julio de 1969).- Fluye de las consideraciones precedentes, que la razón desestimatoria de la acción deducida no involucra pronunciamiento de fondo sobre el mérito de la pretensión deducida por el pronunciamiento de fondo sobre el mérito de la pretensión deducida por el organismo demandante, lo corresponde puntualizar, a los efectos pertinentes.- Por tales consideraciones, y las concordantes del Señor Fiscal de Corte, la Suprema Corte de Justicia, FALLA: Desestímase la acción por lesión de la autonomía departamental, entablada por el Gobierno Departamental de Paysandú.- Téngase presente lo expuesto en la parte final del Tercer Considerando.- Los tributos de oficio.- Notifíquese y oportunamente archívese.-