Sentencia Definitiva N° 40/1989

Montevideo, veintiuno de abril de mil novecientos ochenta y nueve. VISTOS: Para sentencia estos autos caratulados: "CORDARA, Nelson Roberto c/INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO - Acción de nulidad - INCONSTITUCIONALIDAD", Ficha No. 65/86, venidos a conocimiento de esta Sede en mérito a la excepción de inconstitucionalidad promovida por la parte actora. RESULTANDO: 1o.- Que en el juicio promovido ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, tendente a obtener la anulación de la Resolución No. 5141 de 30 de agosto de 1985, dictada por la Intendencia Municipal, la parte actora juntamente con dicha demanda interpuso y se dio entrada a esta sede, fs. 20, la excepción de inconstitucionalidad del Decreto de la Junta Departamental de Montevideo No. 22.243, de 17 de junio de 1985, art. 3o. y art. 167 inc. 3o., que amplió la norma del Decreto No. 22.176 de 29 de mayo de 1985 por violatorios de los arts. 7, 53, 54, 72, y 274 de la Constitución Nacional. 2o.- Que por los motivos explicitados en Resolución No. 473, de 19 de noviembre de 1986, se dejó sin efecto la resolución que dio entrada al recurso, fs. 42/44, devolviéndose los autos a la sede de origen. 3o.- Que sustanciada la acción de nulidad ante el Tribunal, estando los autos en la etapa de alegaciones, la actora replantea la inconstitucionalidad de las normas citadas en su escrito inicial, remitiéndose a su contenido, fs. 114 - y el Tribunal suspende los procedimientos y eleva la causa a conocimiento de esta Sede fs. 114 vto. 4o.- Que calificando el grado se da entrada al recurso y se confiere traslado a la Intendencia Municipal, fs. 117; no es evacuado el mismo, fs. 119, pasando los autos al Sr. Fiscal de Corte, que emite su dictamen aconsejando el rechazo de la excepción opuesta. 5o.- Que se acordó sentencia en forma legal. CONSIDERANDO: I.- La Corte, coincidiendo con la opinión de su Fiscal, desestimará la excepción opuesta. 1) El actor ingresó a la Intendencia Municipal de Montevideo el 6 de abril de 1976, como funcionario contratado, cometiéndole la función de Interventor del Cementerio del Norte. Desde el 1o. de junio de 1982, se modificó la contratación (Secretario, Grado 6 del Departamento de Planeamiento Urbano Cultural) estableciéndose que sería para cumplir funciones de Director, grado 8, de la Categoría de Dirección. Restablecida la institucionalidad y por las normas que se impugnan, se le asignó el cargo Grado 2 de la Categoría de los Servicios Administrativos. Tal reubicación supuso, a su juicio; instalación en forma provisoria en el nivel mencionado; ejercicio de las funciones propias del cargo a que accede; congelación de la retribución, atento a que la diferencia de sueldo entre el nuevo cargo asignado y el anterior se ha de percibir como una compensación especial sobre la cual no se aplican los incrementos salariales que se otorguen en el futuro, fs. 2/6 vto. 2) Esquematizando el confuso escrito del recurrente, de acuerdo a las normas invocadas en la impugnación, se habrían violado los arts. 7o. (derechos esenciales), 53 y 54 (derecho al trabajo y su justa remuneración); 72 (derechos inherentes a la persona humana) y 274 (funciones ejecutivas y administrativas en el Gobierno Departamental). Aunque sin hacer expresa mención de las normas específicas que regulan la carrera administrativa de los funcionarios municipales, arts. 59 a 62 de la Constitución, se alude a la lesión a su derecho a la estabilidad y a los que considera "derechos adquiridos". En cuanto a estos supuestos, aclara que "no se trata del derecho a la permanencia en el cargo, propia de los funcionarios presupuestados pero sí de una estabilidad peculiar", de la situación de quién, como él, trabajó durante diez años en el mismo cargo en función contratada. Agrega, como elemento corroborante, que el legislador nacional ha reconocido a texto expreso los derechos adquiridos en las Leyes 15.739 de 28/3/985, art. 45 y 15.783 de 28/11/985, art. 15, asimilando su situación a las previsiones legales de reserva. 3) La Corte ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en caso similar, respecto a varios de los puntos planteados por el excepcionante en sentencia No. 270/88, a cuyos fundamentos se remite "brevitatis causa" teniéndolos como integrantes de este pronunciamiento. No obstante estima del caso precisar un aspecto que considera de importancia decisiva en la dilucidación del caso, cual es el de la total inoperancia del planteamiento ni bien se examina la razón jurídica que determinó la resolución impugnada. El promotor obtuvo su situación contractual privilegiada apoyándose o al amparo de un régimen de facto y obviamente en colisión con las normas esenciales que disciplinan las garantías constitucionales de la carrera administrativa. El retorno a la vigencia plena del sistema constitucional regido por la Carta de 1966, imponía desde luego la regularización de un estatuto que fue viciado desde su origen y en el que se vieron insertos sin duda alguna quienes en ese momento optaron por ese régimen espúreo, desplazando a sus legítimos aspirantes. La Corte ha precisado en reiteradas oportunidades conceptos que se adecuan a la problemática planteada. La sentencia No. 1/88 dijo: "cuando legisla un órgano instituído por un gobierno de hecho, se violan numerosos textos de la Carta, primordialmente sus artículos 4o, 82, 83 y 133 a 146, entre otros. Porque se cumplen funciones legislativas y se asume el ejercicio indirecto de la soberanía, lo cual, jurídicamente, significa atribuirse una competencia que sólo puede ejercitarse directamente por el Cuerpo Electoral"; e indirectamente por los Poderes representativos que establece la Constitución" (art. 82). Poderes entre los cuales, naturalmente, no están incluídos los cuerpos deliberantes que dictaron los actuales "Decretos Leyes" durante el período en que se interrumpió la normalidad jurídica en el país, sustituída por un gobierno que nunca pudo investir, legítimamente, la soberanía de la Nación, ni atribuirse el derecho exclusivo de establecer sus Leyes". (Art. 4o de la Carta)". "Como lo expusiera COUTURE con su claridad habitual, tratándose de la validez de los actos jurídicos en general; "se han distinguido tres grados de ineficacia": "una máxima, la inexistencia"; "en segundo grado, capaz de producir determinados efectos en condiciones muy especiales, la nulidad absoluta; en un tercer grado, con mayores posibilidades d e producir efectos jurídicos, la nulidad relativa" (Fundamentos, pág. 376, Ed. Depalma 1985)". "Y agrega el Maestro: "Cuando se trata de determinar los efectos del acto inexistente, se observa que no sólo carece en absoluto de efectos, sino que sobre él nada puede construirse: quod non est confirmare nequit". "La fórmula que defina esta condición sería pues, la de que el acto inexistente (hecho) no puede ser convalidado ni necesita ser invalidado". "Una sentencia dictada por quien no es juez, no es una sentencia, sino una no sentencia, (Nichturteil). - No es un acto sino un simple hecho". (Ob. cit., pág. 377)".- "En derecho público se acepta la vigencia de estos conceptos, que transcienden el ámbito procesal en que fueron vertidos, reconociéndose que la llamada "seguridad jurídica" sólo puede adquirirse y gozarse por mérito de derechos adquiridos en "la situación peculiar del individuo como sujeto activo y sujeto pasivo de relaciones sociales, cuando esas relaciones se hallan previstas en un estatuto, objeto, reconocido y generalmente observado ". (MILLAS cit. por el Dr. ROBATTO a fs. 84 de su dictamen)". "Estatuto objetivo; reconocido y generalmente observado" lo que equivale decir conforme a una Ley regularmente sanciona, por los órganos instituídos y mediante el procedimientos previsto por la Ley Fundamental; jamás por otro poder que se atribuye a sí mismo, violando el ordenamiento institucional, las facultades de gobernar, administrar y legislar". "Sobre supuestos tan radicalmente opuestos a "la forma democrática republicana de gobierno" (a. 82 Constitución), no puede fundarse o reclamarse derecho alguno. Y la Ley puede suprimirlos, con efecto extintivo ab - initio, por cuanto, como lo ha declarado la Corte muchas veces, se ha recordado anteriormente, la irretroactividad de las Leyes es de resorte legal, no constitucional (art. 7, Código Civil); y una nueva Ley -tan Ley, obviamente como el propio Código Civil-, puede desconocer este principio, por razones de interés general, como las que en el presente caso concurren. Y conforme a la previsión expresa del artículo 7 de la Carta". Y más adelante indicó: "IV) Que otro de los argumentos esenciales del planteo de inconstitucionalidad deducido en autos, se expone por el excepcionante en estos términos:" "La seguridad jurídica es un valor superior al de la legalidad objetiva". (fs. 37 vto)". "Contrariamente a lo que se pretende, esta Corporación considera que por encima de la "seguridad jurídica" que se invoca, cuando ella es lograda al amparo de un régimen de facto, lo que corresponde en un estado de Derecho es negarle reconocimiento, y en cambio reconocerlo a la legislación y los actos administrativos regularmente emitidos". "Como lo señala G. Jeze, citando la opinión de GROTIUS vertida en "El Derecho de la Guerra y la Paz", una vez restablecido el orden jurídico violado por un gobierno de hecho, el gobierno regular puede declarar retroactivamente inexistentes los actos realizados según lo que él juzgara legítimo. (G. JEZE, "Principios Generales de Derecho Administrativo", T. II, p. 322, nota 15, art. fs. 61 vto.)". "Incluso los autores que menciona el Prof. MARTINS en su trabajo admiten esta posibilidad, SUPERVIELLE afirma: "Puede, (el órgano legislativo competente) eso sí, derogarlas con efecto retroactivo, con lo cual las priva a toda eficacia en el pasado y para el futuro". (V. fs. 45 y vto.)". "En una seguridad jurídica lograda en las condiciones expuestas, tendrían su base los "derechos adquiridos" que invoca la excepcionante". "Normalmente los derechos se adquieren o caducan de conformidad con un régimen jurídico preestablecido y legítimo". "Por consiguiente, los pretendidos derechos logrados al margen de la Constitución y la Ley, no son en rigor derechos adquiridos. Por ello no merecen protección o convalidación posterior, una vez restablecida la normalidad institucional, si a ello se oponen razones de interés general, que siempre autorizan a limitar derechos y suprimir privilegios y desigualdades. Que es lo que se propuso, manifestándolo claramente su exposición de motivos, el artículo 2o de la Ley No. 15.738, objeto de la tacha de inconstitucionalidad opuesta en estos autos por la accionante (Cfs. arts. 7, 8 y 32 de la Constitución). "V) Que cuando debe valorarse la regularidad constitucional de la Ley que anuló un acto anterior de naturaleza legislativa, una primera evaluación resulta indispensable, la que surge de la confrontación de ambos textos legales, para luego concretar el juicio. "Porque como es natural, previamente corresponde decidir si el primero de los textos en el tiempo, declarado absolutamente nulo, o inexistente por el posterior, lo es realmente. Porque en tal supuesto, lo presumible es que el acto inconstitucional sea aquel, y no el que lo invalidó, en el "sub examine" es el cuestionado". II.- Las costas son de precepto, art. 20 Ley No. 13.747, 688, Código Civil y 466, Código de Procedimiento Civil. Por estos fundamentos, la Suprema corte de Justicia, FALLA: Desestimando con costas la excepción de inconstitucionalidad deducida por la parte actora en estos autos. Notifíquese y devuélvase.