Sentencia Definitiva N° 698/2026

MINISTRO REDACTOR: DOCTOR JOHN PÉREZ BRIGNANI Montevideo, veinticinco de junio de dos mil veintiséis VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “DURAN BERGES, MARISA C/ JUNTA DEPARTAMENTAL DE FLORES - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 38 DEL DECRETO DEPARTAMENTAL DE FLORES Nº 01037”, IUE: 1-137/2025. RESULTANDO : I) Con fecha 28 de noviembre de 2025, a fs. 1-12 vto., compareció Marisa Duran Berges y solicitó la declaración de inconstitucionalidad e inaplicabilidad a su respecto del artículo 38 del Decreto Departamental de Flores Nº 01037, que dispone: “ Establécese que los funcionarios del Gobierno Departamental que pasen a cumplir funciones en régimen de pase en comisión en otras dependencias estatales, no podrán percibir las partidas especiales previstas en los Artículos 6, 7, 8 del Decreto Departamental N° 0888, como así también la prima por vestimenta dispuesta por el Artículo 54 del Decreto Departamental N° 0172 ”. Expresó que se trata de una funcionaria presupuestada de la Junta Departamental de Flores, que mantiene una relación estatutaria desde su ingreso, verificado el 19 de diciembre de 1988, ocupando un cargo de Auxiliar Administrativo I, encontrándose actualmente en comisión en otro organismo. Detalló los extremos justificantes de su legitimación activa para incoar la presente acción. Narró una serie de antecedentes judiciales, relativos a juicios que ha tramitado contra la Junta Departamental de Flores. Señaló que comenzó a cumplir tareas en comisión en el Ministerio de Ambiente de conformidad con la resolución Nº 20.920 a partir del 2 de marzo de 2022, fecha en la que ya existía una funcionaria en régimen de pase en comisión (Silvana López) y ambas percibían la partida cuyo pago ahora la Junta decidió suspender a la actora. Apuntó que, posteriormente, por resolución Nº 22.230, la Junta autorizó el pase en comisión de la accionante para desempeñar funciones en la Secretaría del Representante Mauricio Viera en el Palacio Legislativo, desde el 1° de marzo de 2025, en donde se encuentra trabajando hasta la fecha. Indicó que la Junta Departamental de Flores, por resolución Nº 22.424, excluyó el pago de una partida que hasta ahora venía cobrando la actora, incluso desde que comenzó a cumplir funciones en comisión en otro organismo. Ello se fundó en un informe del asesor contable Daniel Miranda, quien dictaminó que, de acuerdo con el art. 38 del Decreto Departamental Nº 01037, no corresponde abonar a los funcionarios en régimen de pase en comisión lo dispuesto por los arts. 6, 7 y 8 del Decreto Departamental Nº 0888, así como tampoco proporcionar el uniforme que otorga el legislativo departamental. Enumeró a continuación los “ motivos de la solicitud de inconstitucionalidad ”, identificando en primer lugar a la seguridad jurídica. Sobre el punto, transcribió doctrina respecto al derecho a la seguridad jurídica y solicitó, en base a la protección consagrada de tal derecho, que se examine la presente acción a efectos de amparar la desaplicación a su respecto del art. 38 del Decreto Departamental con fuerza de ley en el Departamento de Flores, dado que atenta contra disposiciones constitucionales y legales. En segundo lugar, mencionó como motivo de la solicitud al “ sueldo ”, citó doctrina y normativa sobre el concepto de “ sueldo ” y refirió al “ derecho a la retribución ”. Como tercer motivo de su solicitud, aludió al “ estatuto del funcionario ” y expresó que los funcionarios públicos se encuentran vinculados a su empleador a través del estatuto, es decir, de una norma unilateral dedicada a la regulación del vínculo funcional. Como cuarto motivo, refirió al “ régimen de pase en comisión ” y lo definió como “ la situación por la cual un funcionario de un organismo del Estado, a solicitud del jerarca de otra repartición estatal, debidamente autorizado pasa a prestar servicios en esa oficina ”. Seguidamente, citó el art. 24 de la Ley Nº 19.924 y anotó que es anterior en el tiempo al Decreto Departamental de Flores Nº 01037. Citó opiniones doctrinarias conforme a las cuales los pases en comisión no pueden significar una rebaja en los ingresos del funcionario, quien a efectos de la remuneración deberá de considerarse como si estuviera prestando funciones en el organismo de origen. A continuación, expresó que, si bien la norma impugnada de inconstitucionalidad refiere a lo previsto en los arts. 6, 7, 8 y 11 del Decreto Departamental Nº 0888, su aplicación afecta a la actora solamente en cuanto a lo que refiere al cese del pago de la partida regulada en el art. 7 de este último decreto. Dijo que se ve afectada por el cese de dicha partida, que se abona en el mes de agosto de cada año, que le fue pagada desde el 2022 al 2024 (cuando ya se encontraba en pase en comisión), dejándose de pagar en el 2025. Refirió a los principios constitucionales de la función pública contenidos en los arts. 60 y 62 de la Carta, respecto a los Gobiernos Departamentales, citando doctrina al respecto y señalando que los Estatutos Departamentales deben respetar las normas contenidas en los arts. 58 a 61 de la Constitución, así como las reglas establecidas por el mecanismo del art. 64. En suma, solicitó que se declare la inconstitucionalidad e inaplicabilidad a su respecto del art. 38 del Decreto Departamental de Flores Nº 01037. II) Por decreto N° 1.846 de fecha 4 de diciembre de 2025 (fs. 14), se dio traslado de la demanda por el término legal, el que fue puntualmente evacuado por la Junta Departamental de Flores a fs. 96/99 vto. III) Por auto N° 126 de fecha 19 de febrero de 2026 (fs. 101), se confirió a las partes traslado común por el término de diez días a los efectos previstos por el art. 517.2 in fine del CGP, traslado que fue evacuado por la demandada de fs. 105 a 105 vto., y por la actora a fs. 107/109 vto. IV) Por auto N° 244 de fecha 12 de marzo de 2026 (fs. 111), se dispuso el pasaje a estudio y autos para sentencia, citadas las partes. V) Culminado el estudio, se acordó emitir el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, en mayoría y debidamente integrada por los Sres. Ministros Dres. Morales, Posada Xavier, Tovagliare y este redactor, desestimará la acción de inconstitucionalidad promovida, en mérito a las siguientes consideraciones. II) Norma impugnada de inconstitucionalidad . La promotora dirige su accionamiento de inconstitucionalidad contra el artículo 38 del Decreto Departamental de Flores Nº 01037 de fecha 15 de noviembre de 2021, que dispone: “ Establécese que los funcionarios del Gobierno Departamental que pasen a cumplir funciones en régimen de pase en comisión en otras dependencias estatales, no podrán percibir las partidas especiales previstas en los Artículos 6, 7, 8 del Decreto Departamental N° 0888, como así también la prima por vestimenta dispuesta por el Artículo 54 del Decreto Departamental N° 0172 ”. Posteriormente, aclara que, si bien la disposición impugnada refiere a las partidas previstas en los arts. 6, 7, 8 y 11 del Decreto Departamental Nº 0888, su aplicación afecta a la actora solamente en cuanto a lo que refiere al cese del pago de la partida regulada en el art. 7 de este último decreto. En consecuencia, la norma impugnada es únicamente la que dispone que los funcionarios del Gobierno Departamental de Flores que pasen a cumplir funciones en régimen de pase en comisión en otras dependencias estatales no podrán percibir la partida especial prevista en el artículo 7 del Decreto Departamental N° 0888. III) Legitimación activa de la promotora . Delimitado el objeto de la cuestión a analizar, corresponde estudiar la legitimación en la causa. Tal como ha sido afirmado reiteradamente por la Corporación, en virtud de la regla contenida en el artículo 258 de la Constitución de la República -replicada en el artículo 509 del CGP-, están legitimados para promover la declaración de inconstitucionalidad de una ley todos aquellos que se consideren lesionados “ en su interés directo, personal y legítimo ”. Sobre tales calidades, ha señalado este Cuerpo que el interés es legítimo cuando no es contrario a la regla de derecho, la moral o las buenas costumbres; personal cuando el sujeto invoca un interés propio, no popular o ajeno; y directo -tal como sostiene Cajarville-: “ cuando quien lo invoca está comprendido en la dimensión subjetiva de la norma cuestionada, afectando su situación jurídica resultante de una norma anterior que la cuestionada modifica o sustituye, o de lo contrario viola ” (Cfme. Cajarville Peluffo, J., “ El carácter ‘directo’ del interés como requisito de la legitimación del actor ”, en Revista de Derecho Público, Número 50, año 25, FCU, Montevideo, diciembre de 2016, pág. 128). En palabras de Vescovi: “ Al no tratarse de una acción popular, se requiere, en quien la plantea, la existencia del interés en accionar, de carácter personal. Nuestra constitución emplea la expresión ‘interés directo, personal y legítimo’. Por directo debe entenderse el inmediatamente vulnerado por la norma impugnada. Personal supone el de quien actúa cómo parte -por sí o por representante-. No se admite, en función de la naturaleza del sistema, la invocación de un interés popular o ajeno. Legítimo, será el que no sea contrario a la regla de derecho, a la moral o las buenas costumbres” (Vescovi, E. , “El Proceso de Inconstitucionalidad de la Ley”, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales , Montevideo, 1967, pág. 148) Bajo tales parámetros, considera la Corte que, en el presente caso, la promotora ostenta legitimación activa de la causa. La norma impugnada establece que los funcionarios del Gobierno Departamental de Flores que se encuentren en comisión en otros organismos no podrán percibir la partida especial prevista en el artículo 7 del Decreto Departamental N° 0888. La actora, según ha expresado y justificado, es una funcionaria del referido Gobierno Departamental que se encuentra actualmente desempeñando funciones en comisión en la Secretaría del Representante Nacional Mauricio Viera, desde el 1° de marzo de 2025. A su vez, según señala la accionante, la Junta Departamental de Flores por resolución Nº 22.424 ordenó que se dejara de pagarle la partida prevista en el artículo 7 del Decreto Departamental N° 0888, decisión que se fundó en lo dispuesto en el art. 38 del Decreto Departamental Nº 01037, o sea, en la norma aquí atacada (véase al respecto las actuaciones administrativas, agregadas a fs. 84/95). En consecuencia, la promotora resulta afectada en su interés directo, personal y legítimo por la aplicación de la norma impugnada. IV) Legitimación pasiva de la Junta Departamental de Flores . La demanda se dirigió contra la Junta Departamental de Flores, Órgano que, en el presente caso, cuenta con legitimación pasiva. A diferencia de otros casos en que las Juntas Departamentales son demandadas por su mera condición de Órganos creadores de las normas impugnadas, a cuyo respecto se ha señalado que ello no les otorga legitimación pasiva (véase entre muchas otras sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 643/2018), en el presente caso la Junta Departamental de Flores ha sido demandada como entidad que aplica la norma atacada, por ser el jerarca de la funcionaria accionante, en tanto ésta pertenece a los cuadros de dicho organismo. Asimismo, corresponde aclarar que este caso es distinto a aquellos en que una Junta Departamental es demandada como “ representante ” del respectivo Gobierno Departamental, calidad que, según ha expresado la Corporación, no ostenta. En tal sentido, ha señalado la Corte en sentencia Nº 408/2016: “(...) la legitimación para representar al Gobierno Departamental le corresponde al Intendente (art. 276 de la Constitución de la República) por lo que debe concluirse que la Junta Departamental (...) carece de legitimación pasiva en los presentes autos ” (en igual sentido, sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 316/2023). En los procesos de declaración de inconstitucionalidad de la ley tramitados por vía de acción, la legitimación pasiva corresponde al Órgano encargado de aplicar la ley atacada, o sea, el afectado por ésta. Como señala Vescovi: “ (...) la única posición que corresponde a la naturaleza de nuestro proceso constitucional de declaración de inconstitucionalidad de la ley, consiste en sostener que tiene legitimación pasiva en éste el titular del derecho que la ley impugnada tutela, es decir, el interesado en que se mantenga ésta en vigor y sea aplicada a la relación concreta, respecto de la cual el actor pide su apartamiento (inaplicación). Y solamente con relación a este demandado valdrá la sentencia dictada” (Vescovi, E., “ El proceso de inconstitucionalidad de la ley” , Ed. Facultad de Derecho, Montevideo, 1967, págs. 210/211). En similar sentido, expresa Durán Martínez: “ Nuestra Constitución no regula la legitimación pasiva. Sí lo hace el Código General del Proceso, aún sin emplear tal terminología. Con relación a la vía de acción, el artículo 517 del Código, al prever que se dé ‘traslado a las partes a quienes afectare la ley o la norma con fuerza de ley’ impugnada, obviamente les asigna legitimación pasiva. Quien debe ejecutar la ley o, en términos generales, el afectado por la ley, es quien posee legitimación pasiva” (Durán Martínez, A, “ Estudios de Derecho Administrativo” , Nº 12/2015, Ed. La Ley, págs. 261/262). En la especie, la Junta Departamental de Flores es el Órgano jerarca de la funcionaria accionante, por ende, es a quien le corresponde aplicar la norma impugnada. De esta manera, es claro que la demandada cuenta con legitimación pasiva en la causa. V) Incumplimiento de los requisitos de alegación previstos en el art. 512 del CGP . Entienden los Sres. Ministros que concurren en este pronunciamiento que conforme a lo dispuesto en el art. 512 del CGP: “ La solicitud de declaración de inconstitucionalidad deberá formularse por escrito, indicándose, con toda precisión y claridad, los preceptos que se reputen inconstitucionales y el principio o norma constitucional que se vulnera o en qué consiste la inconstitucionalidad en razón de la forma. La petición indicará todas las disposiciones o principios constitucionales que se consideren violados, quedando prohibido el planteamiento sucesivo de cuestiones de inconstitucionalidad ”. Con relación a este precepto legal, ha señalado la Corte en anterior ocasión: “ (...) no basta con enunciar y transcribir las disposiciones legales que se reputan inconstitucionales; tampoco se satisface la exigencia legal recurriendo a manifestaciones genéricas (...). En verdad, los cargos contenidos en la impugnación se reducen a una mera disconformidad con lo consagrado en la ley, y no un enfoque razonado, claro, preciso y fundado por el cual se cotejan los artículos de la ley tildada de inconstitucional y las normas concretas de la Carta Política que se cree violentada ” (sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 243/2020). En otras palabras, es carga de quien impugna una norma por su inconstitucionalidad justificar las razones que fundan el cuestionamiento. En la especie, la acción de inconstitucionalidad entablada por la actora no puede prosperar, en tanto de su mera lectura emerge que el planteo no cumple adecuadamente las exigencias de alegación reguladas en la citada norma procesal. En efecto, para la mayoría el desarrollo efectuado por la accionante a lo largo de su libelo incumple, a todas luces, con las referidas exigencias, desde que la promotora ha omitido desarrollar, con claridad y precisión, las razones que fundan el cuestionamiento de la norma atacada (véase en tal sentido, entre otras, sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 414/1993, 760/1994, 989/1996, 221/1997, 131/1998, 215/2000, 606/2002, 150/2003, 524/2005, 54/2006, 2.419/2008, 2.076/2009, 899/2010, 4/2015, 1.620/2016, 142/2018 y 129/2026). En efecto, la actora enumera en su demanda cuatro “ motivos de la solicitud de inconstitucionalidad ”, pero en ningún caso desarrolla adecuadamente cuál sería la norma constitucional violentada por la norma legal impugnada y los argumentos que conducirían a tal conclusión. Así, menciona en primer lugar el derecho a la seguridad jurídica, transcribe doctrina al respecto y solicita que la Corte, en base a la protección consagrada de tal derecho, examine la presente acción a efectos de amparar la desaplicación a su respecto de la norma impugnada. Sin embargo, en ningún momento explica cómo dicha norma vulneraría el derecho fundamental invocado. En segundo lugar, la accionante refiere, como motivo de su solicitud de declaración de inconstitucionalidad, al “ sueldo ”, cita doctrina y normativa sobre el concepto de “ sueldo ” y alude al “ derecho a la retribución ”. Nuevamente, omite argumentar de qué manera este derecho se vería vulnerado por la norma atacada. Como tercer motivo de su solicitud, alude al “ estatuto del funcionario ” y expresa que los funcionarios públicos se encuentran vinculados a su empleador a través del estatuto, es decir, de una norma unilateral dedicada a la regulación del vínculo funcional. Nada argumenta, a este respecto, con relación a la inconstitucionalidad de la norma objetada. Como cuarto motivo, refiere al “ régimen de pase en comisión ”, transcribe una definición sobre el mismo, cita el art. 24 de la Ley Nº 19.924, anota que esta norma es anterior en el tiempo al Decreto Departamental de Flores Nº 01037 y convoca opiniones doctrinarias conforme a las cuales los pases en comisión no pueden significar una rebaja en los ingresos del funcionario. No obstante, vuelve a fallar a la hora de explicar la contrariedad de la norma impugnada respecto a alguna regla o principio de portada constitucional. Finalmente, la actora alude a los principios constitucionales de la función pública contenidos en los arts. 60 y 62 de la Carta respecto a los Gobiernos Departamentales, cita doctrina y señala que los Estatutos Departamentales deben respetar las normas contenidas en los arts. 58 a 61 de la Constitución, así como las reglas establecidas por el mecanismo del art. 64. Pero, otra vez, omite explicar de qué manera la norma atacada vulnera las mencionadas normas constitucionales. En resumen, la carencia argumentativa del planteo es evidente. La promotora debió explicitar las razones o fundamentos por los que entiende que se contravienen las normas y principios que se limitó a enunciar. Como se ha expresado por la Corporación, no basta con identificar la norma superior presuntamente afectada, sino que debe desarrollarse con precisión y nitidez los argumentos por los que se considera que la norma impugnada es inconstitucional (Cfme. sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 1.643/2018), requisitos que, en la especie, se encuentran ausentes. En suma, sostienen los Sres. Ministros que concurren a esta decisión, que se asiste a un notorio incumplimiento del artículo 512 del CGP, lo que determina que la acción incoada no pueda prosperar. VI) La conducta procesal de las partes no amerita sanción procesal en el grado, sin perjuicio de lo cual las costas serán de cargo de la accionante, conforme lo mandata el artículo 523 del CGP. En virtud de lo expuesto y de lo que disponen los arts. 297, 298, 256 a 259 y 332 de la Constitución de la República, 688 del CC y 508 a 517 del CGP, la Suprema Corte de Justicia, por mayoría, FALLA : DESESTÍMASE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DEDUCIDA. COSTAS A CARGO DE LA ACCIONANTE Y COSTOS POR SU ORDEN (ART. 523 DEL CGP). HONORARIOS FICTOS: 20 BPC. NOTIFÍQUESE Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍVESE. SRA MINISTRA DRA. BERNADETTE MINVIELLE DISCORDE: Por cuanto considero que se cumplen en el caso los requisitos del art. 512 del CGP, por lo que se debería ingresar al estudio de la acción. El art. 512 del CGP establece que: “ La solicitud de declaración de inconstitucionalidad deberá formularse por escrito, indicándose, con toda precisión y claridad, los preceptos que se reputen inconstitucionales y el principio o norma constitucional que se vulnera o en qué consiste la inconstitucionalidad en razón de la forma ”. En aplicación de dicha norma, no tengo el honor de compartir la posición de la mayoría sobre el incumplimiento invocado. En efecto, más allá de las deficiencias argumentativas que pueda padecer el escrito, entiendo que cumple mínimamente con el artículo en cuestión identificando las normas y principios constitucionales que entiende se vulneran. De esta manera, de la acción de inconstitucionalidad se desprende en sucesivos pasajes la identificación de normas constitucionales cuya violación se alega. A saber, a fs. 2 establece que se vulnera el art. 8 de la Constitución por recibir un trato desigual; a fs. 6 vto. se refiere a la vulneración al derecho a la seguridad invocando el artículo 7; a fs. 8 se denuncia la vulneración al art. 54 de la Constitución en relación con el derecho al sueldo; y en lo que respecta al estatuto del funcionario se hacen referencias a los artículos 59, 62, 63, 91, 107 y 204 de la Constitución, con desarrollo doctrinario en el punto. Normas todas que luego se reiteran en el capítulo de derechos y en el petitorio. Indicativo de ello es que, al evacuar el traslado, la Junta Departamental de Flores pudo ejercer su derecho y controvertir la alegada lesión a la igualdad, salario, seguridad jurídica y carrera funcional. Por lo dicho, entiendo que en el caso de autos se cumple con el requisito mínimo del art. 512 del CGP, sin perjuicio de las consideraciones que pudieran caber eventualmente sobre el mérito de lo alegado. Ahora bien, existiendo mayoría en este Cuerpo para desestimar la acción de inconstitucionalidad por incumplimiento de dichos requisitos, resulta estéril ingresar al análisis de mérito.