Sentencia Definitiva N° 905/2012

Montevideo, cinco de noviembre de dos mil doce VISTOS: Para Sentencia estos autos caratulados: “MENEGHETTI ARROYAL, PAOLA Y OTROS C/ PODER LEGISLATIVO - CASACION”, IUE 2-8328/2007. RESULTANDO: I.- Por Sentencia No. 95, dictada el 15 de diciembre de 2010 por el Juzgado Letrado de lo Contencioso Administrativo de Segundo Turno, se desestimó la demanda, sin especial condenación (fs. 720/734 vto.). II.- El Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4to. Turno, por Sentencia No. 30, dictada el 15 de febrero de 2012, confirmó por otros fundamentos, la sentencia impugnada (fs. 768/772 vto.). III.- El representante de la parte actora interpuso recurso de casación. En síntesis expresó: - La Sala infringió el art. 39 de la Ley No. 11.925, tanto en lo que respecta a la determinación de la fecha de exigibilidad de la reclamación así como en cuanto a la forma de computar el plazo legalmente establecido, determinando la declaración de oficio de la caducidad, cuando por decisión interlocutoria de primera instancia que se encontraba firme, se había rechazado la misma. - La exigibilidad no comienza hasta que se produce el conocimiento del acto lesivo. Si no existe un daño no puede haber exigibilidad, puesto que no hay reparación posible para un daño que aún no se configuró, por más que ello sea eventualmente posible. - El Tribunal erróneamente consideró que la exigibilidad se produjo con la entrada en vigencia de la Ley, mientras que, de hecho, el daño recién tuvo lugar cuando se les impidió a las actoras trabajar como consecuencia de la aplicación de la Ley. Lo que no fue sino hasta que la Comisión Especial, en aplicación de la Ley No. 17.154, dictó las resoluciones por las que se les negó la habilitación para el ejercicio de su profesión en el territorio, esto es, el 7 de agosto de 2003; habiéndose presentado la demanda en marzo del 2007, aún no había operado la caducidad de la reclamación. - Por otra parte, como se acreditó en autos, la presentación ante la Comisión Especial creada por la Ley, era la única opción de las promotoras para obtener la habilitación para ejercer como psicólogas, porque la Universidad de la República no revalida ni reconoce materias de un instituto universitario. - La Sala desconoció que la caducidad había sido rechazada por interlocutoria que había pasado en autoridad de cosa juzgada (No. 1997/2008). No podía el “ad quem” fundarse en el art. 216 del C.G.P., en tanto la posibilidad de modificar interlocutorias que no pongan fin al proceso, es exclusiva de quien dictó la decisión a modificar y no de otro Tribunal. - En definitiva, solicita-ron se case la sentencia impugnada y se haga lugar a la demanda incoada por las actoras en su totalidad. IV.- Conferido traslado (fs. 782), no fue evacuado por la contraparte. V.- Elevados y recibidos los autos (fs. 785-790), se confirió vista al Sr. Fiscal de Corte (fs. 791 vto.), quien dictaminó aconsejando desestimar el recurso de casación interpuesto (fs. 793/794 vto.). VI.- Previo pasaje a estudio, se acordó sentencia en forma legal y oportuna. CONSIDERANDO: I.- La Suprema Corte de Justicia por mayoría, desestimará el recurso de casación interpuesto. II.- Por una cuestión de orden lógico, se analizará primero el agravio referido a la alegada infracción a la cosa juzgada y al art. 216 del C.G.P. La parte recurrente sostuvo que la posibilidad de modificar sentencias interlocutorias conforme el art. 216 del C.G.P., no está especialmente prevista para otra autoridad, sino sólo para aquélla que ha dictado la interlocutoria, en el caso, para la Sra. Jueza Letrada de Primera Instancia. Contrariamente a lo ale-gado por los impugnantes, la norma en cuestión no distingue respecto del Tribunal que puede modificar lo resuelto por una decisión interlocutoria que no pone fin al proceso. Como señaló el Sr. Fiscal de Corte en su dictamen: “... la sentencia que no hizo lugar a la caducidad era una interlocutoria que no puso fin al proceso. El Tribunal, al dictar sentencia definitiva, pudo modificar lo decidido, ya que no implicó retrotraer el procedimiento (desestimó la demanda). Carece de fundamentos lo expresado por los recurrentes, en cuanto a que lo previsto por el mencionado art. 216 del C.G.P. tan solo operaría para la misma autoridad que dictó la interlocutoria (fs. 779 vto.). La norma no hace tal distinción” (fs. 793 vto.). Respecto de la eficacia de la sentencia, el Dr. Dardo Preza, sostuvo: “El art. 216 del Código regula la relación que media ante una sentencia interlocutoria y una sentencia definitiva, dictadas en el mismo proceso. Se establece como principio que lo resuelto en la sentencia interlocutoria puede ser modificado en la sentencia definitiva”. “Quiere decir que una sentencia interlocutoria adquiere la calidad de cosa juzgada en sentido formal, cuando resulta ejecutoriada; pero no adquiere la calidad de cosa juzgada en sentido material, en la medida que, una sentencia definitiva, dictada al final del proceso, puede modificarla”. “El Código formula la salvedad que esa modificación que puede eventualmente introducir la sentencia definitiva, no puede retrotraer el procedimiento. Rige pues el principio de preclusión, piedra angular en la dinámica de los procedimientos”. “El otro límite infranqueable que afronta la sentencia definitiva, lo constituye el hecho de que la sentencia interlocutoria no sea una de aquéllas que ponen fin al proceso, interlocutoria con fuerza de definitiva, pues en este caso -a pesar de la salvedad que formula el Código (art. 216)- no se vislumbra la hipótesis en la cual corresponde dictar una sentencia definitiva” (Cfe. “Eficacia de la sentencia” en “Curso sobre el Código General del Proceso”, Tomo I, IUDP; pág. 193). En definitiva, cumpliendo los extremos previstos en la norma, estando facultado el Tribunal para relevar de oficio la caducidad (art. 133 in fine C.G.P.), corresponde rechazar el agravio en tanto la decisión impugnada no vulneró la cosa juzgada. III.- Tampoco es de recibo el agravio ejercitado respecto al cómputo de la caducidad. Para el Sr. Ministro Dr. Jorge Ruibal y para el redactor de la presente, procede desestimar el agravio deducido, por cuanto “... el término de caducidad para las reclamaciones, en ausencia de causas impeditivas objetivas para su ejercicio, comienza a correr desde que se producen los hechos que la origina, puesto que a partir de ese instante podrán plantearse pretensiones sobre la existencia del derecho subjetivo vulnerado por la omisión de la administración...”; “... la repetición del hecho, la continuidad de los daños, no hace renacer el plazo que ya ha comenzado a correr y solo la actividad de la parte es apta para suspender el término de caducidad... (Sentencia No. 66/2003 TAC 4to.)” (Cfe. Sentencia No. 2038/2011). En el subexamine y, partiendo del material fáctico relevado por la Sala, cabe concluir que la caducidad prevista en el art. 39 de la Ley No. 11.925 -al momento de promoverse la demanda-, ya había operado. Cabe precisar que, pese a reclamar por responsabilidad derivada del acto legislativo, en el recurso de casación, la parte recurrente funda su impugnación en el acto dictado por la Comisión Especial, creada por la Ley y en virtud del cual se les negó la habilitación para el ejercicio de su profesión, fijando en el mismo la determinación del nacimiento de la exigibilidad; lo que -en todo caso- hubiera resultado acorde con una pretensión fundada en un supuesto acto administrativo lesivo, que no es la situación de autos. Ahora bien, como sostuvo la Sala, conforme surge de la demanda impetrada, se pretendió la responsabilidad del Estado -Poder Legislativo- por dictado de la Ley No. 17.514, vigente desde el 17 de agosto de 1999, que regula el ejercicio de la profesión de psicólogo. Partiendo de ello, al igual que el “ad quem”, los citados Ministros consideran que, en tanto la demanda se propuso en hipótesis de responsabilidad legislativa, es la fecha de vigencia de la Ley la que señala el momento a partir del cual podían accionar los promotores, y no la actuación de la Comisión, actuación que “... no da origen al renacimiento de plazo alguno, porque su participación no va más allá de la aplicación de la norma que regulaba la situación de las actoras, como reconocer expresamente al punto que señalan que ‘solo se limitó a aplicar el criterio objetivo que impuso la Ley’ (fs. 736 vto.)” (fs. 771 vto./772). En tal sentido, como se consignó en el fallo recurrido, la posibilidad “... de reclamar la responsabilidad que ahora se invoca nació en esa oportunidad y nada varía que mientras no existiera resolución firme de la Comisión las actoras pudieran continuar en el ejercicio de la profesión (art. 7 de la Ley). Porque la comparecencia ante la Comisión era una opción posible en tanto también podían solicitar el reconocimiento total o parcial de sus estudios ante la Universidad de la República, otras universidades o institutos universitarios (art. 5 de la Ley). Y en ese caso el ejercicio de cualquiera de las opciones otorgadas por la Ley no puede significar modificación en el sistema de cómputo del plazo de caducidad para la promoción de la acción de responsabilidad quedando el sistema en manos de la voluntad de los presuntos damnificados que ya conocían las circunstancias de hecho en que sustentan la responsabilidad” (fs. 772/772 vto.). IV.- Por su parte, para el Sr. Ministro Dr. Daniel Gutiérrez, corresponde desestimar el agravio referido a errónea aplicación del art. 39 de la Ley No. 11.925, dado que en la impugnación no se hace una crítica concreta, puntual, a los fundamentos del Tribunal, por lo que -en tanto el objeto del recurso de casación es la sentencia de segunda instancia- ello es una circunstancia que por sí sola determina el rechazo del recurso sin otro tipo de consideraciones. Al respecto, el citado Ministro indica que: “... cuando una sentencia se apoya en varios fundamentos se necesita atacarlos todos para que prospere el recurso, pues si se deja de atacar cualquiera de ellos...no se casa la sentencia. Aun cuando sean fundados alguno o algunos de los motivos allegados por el recurrente en casación para impugnar la sentencia del tribunal, ella no es casable si se apoya en otra u otras razones no combatidas por el recurrente” (cf. H. Morales Molina, Técnica de Casación Civil, págs. 137/138). Por tales fundamentos, la Suprema Corte de Justicia, por mayoría RESUELVE: DESESTIMASE EL RECURSO DE CASACION INTERPUESTO, SIN ESPECIAL SANCION. Y, OPORTUNAMENTE, DEVUELVANSE. DR. JORGE CHEDIAK DISCORDE Por cuanto entiendo corresponde casar la decisión recurrida, disponiendo el reenvío de la causa al Tribunal subrogante, a los efectos que se pronuncie sobre el fondo del asunto, sin especial sanción, por los siguientes fundamentos: 1.- En el caso, resulta aplicable lo dispuesto por el art. 39 de la Ley No. 11.925 del 27/03/1953, el cual dispone que: “Todos los créditos y reclamaciones contra el Estado, de cualquier naturaleza u origen, caducarán a los cuatro años, contados desde la fecha en que pudieron ser exigibles...”. Sobre la errónea aplicación de dicha norma se articularon los agravios movilizados en casación. 2.- El día 15/III/2007 (cfme. nota de cargo fs. 67), las actoras promovieron demanda contra el Estado – Poder Legislativo. Reclamaron los daños ocasionados a consecuencia de la aprobación de la Ley No. 17.154, por cuya aplicación –en definitiva- se ven inhabilitadas de ejercer su profesión. 3.- Dispone la Ley No. 17.154 (promulgada el 17/VIII/1999): “ARTICULO 3o..- Los profesionales de la psicología que, al momento de entrada en vigencia de la presente Ley, tengan competencia notoria y título diferente, y no cumplan con los requisitos exigidos en el artículo 2o., podrán solicitar la habilitación de su título para el ejercicio de la profesión ante la Comisión Especial que se crea en el artículo siguiente. Para ello, los interesados dispondrán de ciento ochenta días a partir de que el Poder Ejecutivo reglamente la presente Ley. ARTICULO 4o..- Créase una Comisión Especial integrada por un representante del Ministerio de Educación y Cultura, uno de la Universidad de la República y uno de la Universidad Católica del Uruguay ‘Dámaso Antonio Larrañaga’, que tendrá por cometido resolver sobre las solicitudes de habilitación, de acuerdo a lo establecido en el artículo 3o. de la presente Ley. Las resoluciones serán individuales y fundadas de acuerdo con los requisitos que establezca la propia Comisión Especial. Corresponderán los recursos administrativos de revocación y jerárquico ante el Poder Ejecutivo. La Comisión Especial dispondrá de ciento ochenta días para expedirse una vez presentada la solicitud correspondiente. ARTICULO 7o..- Los profesionales referidos en el artículo 3o. de la presente Ley, que hayan solicitado la habilitación de su título en las condiciones establecidas en la citada disposición, podrán ejercer su profesión hasta tanto no exista una resolución firme de la Comisión Especial creada por el artículo 4o. de la presente Ley” (los corresponden al suscrito). 4.- Conforme lo establece el artículo 3 de la Ley No. 17.154, las solicitudes de habilitación podrían presentarse en el plazo de 180 contados desde “... que el Poder Ejecutivo reglamente la presente Ley”. Y ello ocurrió recién el día 12 de setiembre de 2002, cuando el Poder Ejecutivo dictó el Decreto No. 361/2002. Además, conforme al artículo 7 de la misma Ley, las actoras pudieron ejercer su profesión hasta que “... no exista una resolución firme de la Comisión Especial creada por el artículo 4o....”. Surge de autos que las promotoras actuando de conformidad a lo establecido en el artículo 3 referido, comparecieron ante la Comisión Especial solicitando la habilitación de su título para el ejercicio de la profesión de psicólogos. Así tenemos que: (a) Paola Meneghetti, se presentó ante la Comisión Especial, la cual le negó la habilitación peticionada por resolución del 7 de agosto de 2003 (fs. 559). Dicha resolución fue recurrida en vía administrativa. El recurso de revocación fue resuelto negativamente el 27 de octubre de 2003 (fs. 564). Luego, operó denegatoria ficta respecto del recurso jerárquico. (b) Andrea Ubach, realizó la solicitud correspondiente, la cual le fue rechazada por la Comisión Especial por resolución del 7 de agosto de 2003. Recurrió administrativamente (fs. 332). No se hizo lugar al recurso de revocación por resolución del 2 de febrero de 2004 (fs. 335). Vencido el término del jerárquico se produjo denegatoria ficta. (c) Silvia Cardozo, realizó la solicitud de habilitación en marzo de 2003, la cual le fue denegada el 7 de agosto de 2003. Interpuso recursos administrativos. El recurso de revocación fue denegado por resolución del 20 de febrero de 2004 (fs. 398). Respecto del recurso jerárquico operó denegatoria ficta. (d) Ana Cecilia Díaz, presentó la solicitud de habilitación, la cual le fue negada por resolución del 7 de agosto de 2003. También interpuso recursos administrativos, los cuales le fueron adversos. El recurso de revocación por resolución del 27 de octubre 2003 (fs. 612), y el jerárquico por denegatoria ficta. (e) Laura Carli Abetto, el 17 de marzo de 2003 solicitó a la Comisión Especial la habilitación (fs. 207), a la que no se hizo lugar por resolución del 7 de agosto de 2003 (fs. 247). Recurrió administrativamente. El recurso de revocación fue desestimado por resolución del 2 de febrero de 2004 (fs. 258). Respecto del jerárquico operó la denegatoria ficta. 5.- Surge evidente, que con-forme el mecanismo de habilitación profesional previsto por la Ley No. 17.154, ésta sólo podía ser solicitada a partir del momento en que el Poder Ejecutivo reglamentara la Ley, lo cual recién ocurrió con el dictado del Decreto del 12 de setiembre de 2002. Posteriormente, abierta la posibilidad de reclamar la habilitación, las actoras se presentaron ante la Comisión Especial la cual se expidió negativamente –en todos los casos- el día 7 de agosto de 2003. Pero la propia Ley establece la posibilidad de ejercer la profesión hasta tanto “... no exista una resolución firme de la Comisión Especial creada por el artículo 4o....”. Por lo que cabe concluir que las actoras quedaron inhabilitadas para el ejercicio profesional al producirse la denegatoria ficta del recurso jerárquico, lo cual ocurrió avanzado el año 2004. Teniendo presente que demanda fue promovida el día 15 de marzo de 2007 (cfme. nota de cargo de fs. 67), cabe concluir que la acción fue planteada antes del vencimiento del plazo cuatrienal previsto en el Art. 39 de la Ley No. 11.925, de 27 de marzo de 1953. 6.- Como sostiene el Dr. Cassinelli Muñoz el Art. 39 de la Ley No. 11.925 “No dice que sean exigibles: dice que puedan ser exigibles, expresión que gramaticalmente es criticable, pero...flexibiliza su interpretación y permite señalar que esa posibilidad de ser exigible, puede comprender tanto aspectos de derecho como aspectos de hecho...No basta que jurídicamente sea legítimo el ejercicio de la acción, sino que además para que pueda ser exigible no solamente sea jurídicamente exigible haya una posibilidad práctica del ejercicio de la acción. Por ejemplo, si se sabe que hay un daño, pero todavía no se tiene una manera de evaluarlo para saber si vale la pena o no iniciar una acción, puede ser razonable decir que no se computará el plazo, que no empezará a correr el plazo contra el interesado, mientras no lleguen a su conocimiento los elementos mínimos para que se pueda tomar una decisión racional acerca de si ejercer o no la acción de reparación...”, “Primer Coloquio: Contencioso de Derecho Público, Responsabilidad del Estado y Jurisdicción”, Ed. Universidad, pág. 17. Como lo expresara la Corte en Sentencia No. 202/2001, dicha “Postura coincide con la que anticipara Enrique Sayagués Laso, para quien la exigibilidad se verifica: ‘... desde que se produzcan los hechos que la originan’ (Tratado..., T. I, Ed. 1988, pág. 583; Sentencia No. 47/999 y demás a las que ella se remite)”. Y en el caso, reitero, es claro que el hecho dañoso en que se funda el reclamo lo constituye la inhabilitación de las actoras para su labor profesional. Por lo tanto, la fecha de exigibilidad está dada por el momento en que de acuerdo a la Ley No. 17.154 y Decreto No. 361/2002 comenzó a regir la inhabilitación. O sea, al configurarse la denegatoria ficta respecto del recurso jerárquico oportunamente formulado. De existir el daño que se invoca, sólo a partir de esa fecha habría sido causado, con la consiguiente posibilidad práctica de ejercicio de la acción, por lo que el plazo de reclamación recién comenzó a correr desde ese momento. Resulta claro que hasta ese momento las actoras podían desarrollar su actividad profesional, siendo exigible la reparación del daño desde la fecha referida ya que antes de la denegatoria ficta la Administración pudo habilitar en el ejercicio de su profesión a las actoras. Por lo tanto hasta la fecha citada, éstas no sabían si realmente podría existir el daño que a la postre alegan haber sufrido y, consecuentemente, demandan su resarcimiento (Cfme. Sentencia No. 47/999 y Sentencia No. 171/998). 7.- El agravio relativo a la errónea aplicación del artículo 216 del Código General del Proceso y al alcance de la cosa juzgada respecto de la resolución dictada por la a quo por la cual se desestimó la excepción de caducidad (No. 1997/2008, fs. 629/632 vto.), no le asiste razón al recurrente. En este orden, a fin de evitar inútiles reiteraciones me remito a lo expuesto por la mayoría en la presente decisión. 8.- Atendiendo al contenido decisorio del pronunciamiento impugnado que no permitió el ingreso al estudio del mérito de la pretensión, siguiendo el criterio adoptado por la Corporación en Sentencia No. 371/2012 del 15 de febrero de 2012, entiendo que corresponde la remisión de la causa al Tribunal subrogante, a fin de que se pronuncie sobre el fondo del asunto. DR. RICARDO CESAR PEREZ MANRIQUE DISCORDE POR ENTENDER QUE CORRESPONDE ANULAR LA IMPUGNADA EN CUANTO DECLARO LA CADUCIDAD DE LA PRETENSION, DEVOLVIENDO LOS AUTOS AL TRIBUNAL ACTUANTE A EFECTOS DE QUE CONTINUE CON LOS PROCEDIMIENTOS, POR LOS SIGUIENTES FUNDAMENTOS: El principal motivo de agravio ejercitado por las recurrentes referido a la errónea aplicación por parte del Tribunal del art. 39 de la Ley No. 11.925, que dispone: “Todos los créditos y reclamaciones contra el Estado, de cualquier naturaleza u origen, caducarán a los cuatro años, contados desde la fecha en que pudieron ser exigibles...”. Corresponde señalar que la exigibilidad supone la existencia del derecho y además, que éste, pueda ejercerse mediante la acción que lo tutela. En el caso se entiende que le asiste razón a las accionantes cuando señalan que el daño que se reclama deriva de la imposibilidad de trabajar y esa imposibilidad devino mucho tiempo después de la entrada en vigencia de la Ley No. 17.514. Del propio art. 7 de la referida Ley surge que: “Los profesionales referidos en el art. 3o. de la presente Ley, que hayan solicitado la habilitación de su título en las condiciones establecidas en la citada disposición, podrán ejercer su profesión hasta tanto no exista una resolución firme de la Comisión especial creada por el artículo 4o. de la presente Ley”. Del que se desprende sin lugar a dudas que fueron las resoluciones de la Comisión especial que se dictaron en cumplimiento de la Ley No. 17.514 que denegaron a las comparecientes la habilitación para ejercer la profesión de Psicólogas las que generaron el daño indemnizable, por lo que es a partir de ese momento que corresponde comenzar el cómputo de la exigibilidad reclamada por el art. 39 de la Ley No. 11.925. Como surge de autos conforme a la reseña anteriormente realizada, las actoras ejercieron su profesión hasta que la Comisión especial se expidió por lo que no era requerible exigir que dedujeran la demanda indemnizatoria dentro del plazo de cuatro años contados desde la entrada en vigencia de la referida Ley sino desde el momento en que se produjo el daño, esto es, a partir de la resolución denegatoria de la Comisión. Como se señalara en Sentencia No. 202/01, en términos enteramente aplicables al subexamine, citando a Cassinelli Muñoz, “... la disposición legal en cuestión no dice que sean exigibles: dice que puedan ser exigibles, expresión que gramaticalmente es criticable, pero...flexibiliza su interpretación y permite señalar que esa posibilidad de ser exigible, puede comprender tanto aspectos de derecho como aspectos de hecho”. Agregando más adelante: “No basta que jurídicamente sea legítimo el ejercicio de la acción, sino que además para que pueda ser exigible –no solamente sea jurídicamente exigible– haya una posibilidad práctica del ejercicio de la acción. Por ejemplo, si se sabe que hay un daño, pero todavía no se tiene una manera de evaluarlo para saber si vale la pena o no iniciar una acción, puede ser razonable decir que no se computará el plazo, que no empezará a correr el plazo contra el interesado, mientras no lleguen a su conocimiento los elementos mínimos para que se pueda tomar una decisión racional acerca de si ejercer o no la acción de reparación...” (“Primer Coloquio: Contencioso de Derecho Público, Responsabilidad del Estado y Jurisdicción”, Ed. Universidad Ltda., pág. 17). Postura que coincide con la que anticipara Enrique Sayagués Laso, para quien la exigibilidad se verifica: “... desde que se produzcan los hechos que la originan” (Tratado..., T. I, Ed. 1988, pág. 583; Sentencia No. 47/99 y demás a las que ella se remite). Y en el caso es claro que el hecho en cuestión es la resolución denegatoria de la Comisión Especial acaecida el 7 de agosto de 2003.