Sentencia Definitiva N° 13/2007

Montevideo, dos de febrero de dos mil siete VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados "MARSHALL BUELA, HARRY JAIME Y OTROS C/ ESTADO - MINISTERIO DEL INTERIOR - ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 97 DE LA LEY No. 17.930", Ficha 1-31/06, venidos a conocimiento de la Suprema Corte de Justicia. RESULTANDO: 1o. A fs. 2 y ss. Harry Jaime Marshall Buela promueve acción de inconstitucionalidad contra el art. 97 de la Ley No. 17.930 con vigencia desde el 1o. de enero de 2006 hasta el año 2009 (Presupuesto quinquenal de gastos, ingresos e inversiones), por considerarlo violatorio de los arts. 8, 214 literales a, b, c y d, y 216 de la Constitución Nacional expresando en síntesis: - Reviste la calidad de funcionario policial, según se acredita con recibo de sueldo que acompaña, del que surgen los datos de la relación funcional. El Ministerio del Interior es el responsable de hacer cumplir la Ley Orgánica Policial en lo que refiere a ascensos dentro de la carrera profesional; razón por lo que posee interés directo, personal y legítimo para la prosecución de la acción. - La norma impugnada modi-fica el sistema de ascenso de los Oficiales superiores a los grados de Inspector Mayor e Inspector Principal, estableciendo un mecanismo distinto al previsto en la Ley Orgánica Policial a fin de llenar las vacantes existentes dentro del escalafón ejecutivo en cada uno de los grados mencionados. - A diferencia de la forma de ascenso prevista en la Ley Orgánica Policial -la antigüedad calificada- dispone ascensos por tercios, reservando para la antigüedad calificada un tercio de las vacantes y las restantes se llenarán por designación directa del Poder Ejecutivo un tercio y por Concurso el tercio restante, entendiendo por tal las notas del curso de pasaje de grado y los méritos por ocupar destinos superiores al grado que ostenta el funcionario, lo que le resulta perjudicial al modificar por vía de una Ley presupuestal la forma de ascenso de los Sres. Oficiales en desmedro de lo edictado por la Ley específica (L.O.P.). - La norma impugnada vulnera el art. 214, literales A a D, en tanto contiene elementos excluidos de los mismos. No se trata de gastos corrientes ni inversiones, no se trata de escalafones ni remuneraciones, de recursos ni estimación de su producido, de normas para la ejecución ni interpretación del presupuesto. - Vulnera el art. 216, segundo párrafo, que establece que no se incluirán en los presupuestos ni en las Leyes de rendición de cuentas disposiciones cuya vigencia exceda la del mandato del gobierno, situación que operaría en el caso de esta Ley general, que no puede derogar la específica policial. - La aplicación de la decisión de cubrir las vacantes en forma directa aumenta la facultad discrecional del poder político en desmedro de la profesionalidad, al promover ascensos por selección, violando la prelación por antigüedad calificada que el Oficial genera durante toda su carrera profesional. Esta comprende no solamente la nota obtenida en el curso de pasaje de grado sino que además toma en cuenta los méritos y/o deméritos del profesional, su antigüedad en el grado y en la institución, valorando en su justa medida la experiencia, por lo que es discriminatorio, violentando el art. 8o. de la Constitución, ya que sólo prevé la modificación de los ascensos para el sub-escalafón ejecutivo. - Viola el principio de la irretroactividad de la Ley -art. 7o. del C.C.- ya que prevé su aplicación a partir del 1o. de febrero del 2006, cuando el orden de prelación de los ascensos en la Policía Nacional queda firme al 30 de noviembre del año anterior a la fecha del ascenso en tanto el año policial culmina el 30 de noviembre y los ascensos se promulgan al 1o. de febrero del año siguiente. - Las consecuencias jurídicas durante la vigencia de la nueva Ley no resultan aplicables al compareciente, el que deberá ser calificado y ascendido por lo establecido en el art. 49 de la Ley Orgánica Policial, por imperio de otro principio de jerarquía constitucional establecido en el art. 72 de la Constitución en forma implícita denominado "de los derechos adquiridos". - Solicita se declare in-constitucional el art. 97 de la Ley No. 17.930 e inaplicable al actor por corresponder la aplicación del art. 49 de la Ley Orgánica Policial. 2o.) Por Interlocutoria No. 498/ 2006 se dispuso la acumulación con los autos Fichas 1-36/2006, 1-37/2006, 1-38/2006, 1-39/2006, 1-40/2006, 1-41/2006 y 1-42/2006 (fs. 17). 3o.) A fs. 23 se presentó Ricardo Waldemar De León Galban; a fs. 28 Osvaldo Coitiño; a fs. 36 Eduardo Hebert Sellanes Acosta; a fs. 44 Carlos Enrique De León Travieso; a fs. 52 Edel Salvador Francia Dos Santos; a fs. 60 Walter Nobis Montero Lucas y, a fs. 68 Juan Fredy Tipoldi Scarpa, que, en exposiciones de igual contenido y fundamento, solicitan la declaración de inconstitucionalidad del art. 97 de la Ley No. 17.930 por vulnerar lo dispuesto en los arts. 8, 214 literales a, b, c y d y 216 de la Constitución, y, por consiguiente, sea declarado inaplicable. 4o.) Por Interlocutoria No. 661/2006 la Corporación resolvió dar ingreso a las acciones de inconstitucionalidad promovidas, confiriéndose traslado por el término legal (fs. 77). 5o.) La Sra. Fiscal de Corte (I) evacuando el traslado conferido, consideró que corresponde desestimar la solicitud de declaración de inconstitucionalidad planteada (fs. 83 y ss.). 6o.) La contraparte, al evacuar el traslado conferido solicita, por los fundamentos que expone, que se rechace la acción instaurada, declarando la constitucionalidad del art. 97 de la Ley No. 17.930 (fs. 89 y ss.). 7o.) Previo pasaje a estudio se acordó sentencia en forma legal (fs. 94 y ss.). CONSIDERANDO: I La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus integrantes naturales, desestimará la excepción de inconstitucionalidad planteada en tanto las razones esgrimidas por los accionantes no resultan suficientes para desvirtuar la presunción de regularidad que existe respecto de la norma atacada, al no advertirse que la disposición tildada de inconstitucional sea violatoria de los preceptos de orden superior invocados. II Cabe recordar que la Corporación en el juzgamiento de la cuestión constitucional mantiene una pacífica jurisprudencia, según la cual: "... las Leyes gozan del amparo de presumírselas ajustadas a la normativa constitucional, siendo de excepción su ilegitimidad; presunción de la que sólo procede apartarse en caso de que quien la invoca demuestre, de manera fehaciente e indiscutible, que existe una real e inequívoca inconciliabilidad u oposición con textos o principios de la Carta" (Cf. Sent. No. 21/95, entre otras). III El cuestionamiento fundado en la vulneración de los literales A) a D) del art. 214 de la Constitución, corresponde sea desestimado en base a los fundamentos expuestos en las Sents. Nos. 90/90 y 744/94, e/o. Más recientemente, en Sent. No. 371/03, reiterando conceptos vertidos en Sent. No. 219/97 se expresó que: "Las Leyes de presupuesto o de rendición de cuentas, en tanto Leyes formal y materialmente regulares, pueden incluir normas que no sean de ejecución presupuestal y por tanto no limitadas por la disposición citada". Argumentación que ya fuera sostenida en Sent. No. 90/90 donde se precisara: "Es posible que la intención del constituyente haya sido la de eliminar de la Ley presupuestal todo lo relativo a otra materia que no sea el presupuesto mismo, su interpretación o su ejecución, así lo demuestra el contenido del art. 214 de la Carta, pero una práctica constante en la materia presupuestal y en Leyes de rendición de cuentas importa en los textos legales pertinentes normas que tienen contenido distinto al estrictamente presupuestal" (citado en Sent. No. 744/94). IV) Solución que resulta extensiva, en virtud de tratarse en sustancia de la misma fundamentación, respecto a la vulneración por parte del art. 97 de la Ley No. 17.930 del art. 216 de la Constitución, cuestionamiento que procede asimismo sea rechazado en virtud de lo expuesto en las Sents. Nos. 122/69, 744/94, 187/03 y 371/03, entre otras. En el último pronuncia-miento citado se afirmó: "... el art. 216 de la Carta alude exclusivamente a las normas de naturaleza hacendística, a su interpretación y ejecución, pero no a las previsiones ajenas a la materia presupuestal y que son de diversa sustancia". Y en Sent. No. 122/69 se sostuvo: "... lo que el precepto prohíbe no es que en la Ley de Presupuesto -Ley tanto en sentido formal, como en sentido material- se inscriban otras normas de distinta sustancia; sino que se les dé carácter general o definitivo, proyectándolas hacia el futuro, a las normas específicamente de contenido presupuestal, a las que definen una gestión política de gobierno, y a las que han previsto la interpretación del acto técnico que todo Presupuesto entraña" (citado en Sent. No. 744/94). V Con relación a la viola-ción del art. 8 de la Carta también es de rechazo la pretensión en base a las razones expuestas por la Sra. Fiscal de Corte (I), (fs. 85), concordantes con el criterio tradicional de la Corporación, adoptado, entre otras, en Sent. No. 94/03. Así, afirma: "La norma atacada legisla para un grupo de personas, los funcionarios policiales a los que corresponda ascender al grado de Inspector Principal e Inspector Mayor del Sub-escalafón ejecutivo, sin hacer distinción alguna entre las personas pertenecientes al mismo grupo, para cuyo ascenso se aplicará el mismo criterio que para el ascenso al grado de Inspector General, lo que no resulta irracional ni injusto" (fs. 85). Posición que coincide con la adoptada por la Corporación respecto al alcance del referido principio en cuanto sostiene que implica la prohibición de imponer por vía legal un tratamiento discriminatorio, esto es, un tratamiento desigual entre aquellos que son iguales, pero ello no implica el adoptar por medio de la Ley diferentes soluciones para distintas situaciones. En la medida que la modificación efectuada alcance a todos los que se encuentran en la misma situación que la norma regula, si no se establecen distinciones ni tratamientos diversos entre ellos, no puede considerarse vulnerado el principio mencionado. En Sent. No. 312/95 se ha dicho: "... El principio consagrado en el art. 8 de la Lex Fundamentalis importa la prohibición de imponer por vía legal un tratamiento discriminatorio, es decir, un tratamiento desigual entre aquéllos que son iguales, pero no la de adoptar, por vía legislativa, soluciones diferentes para situaciones o personas que se encuentran a su vez en posición diferente...". "El referido principio autoriza que se legisle con el mismo tratamiento a quienes se encuentran en la misma situación jurídica, tolerando ante la diversidad de situaciones un diverso tratamiento legal. Por ello, resulta ajustado a la normativa superior que se legisle para grupos o sectores de personas, siempre que éstos se constituyan racionalmente, por lo que no se advierte que en el subexamine se legislara en forma discriminatoria sino estableciendo el mismo alcance de la disposición para todos aquéllos que se encuentren alcanzados por la norma, a quienes se les aplica el mismo tratamiento". VI En cuanto a la violación del principio de la irretroactividad de las Leyes también debe ser desestimado en la medida que su consagración en el derecho nacional es por norma de rango legal (art. 7 del Código Civil.), como lo relevan los propios accionantes en sus exposiciones (Cfme. Sents. Nos. 28/92, 908/96 y 268/03). Es jurisprudencia constan-te de la Corporación, que ratifica en la especie, que la prohibición de retroactividad no tiene rango constitucional, y por tanto no amerita una declaración de inaplicabilidad legal. Al respecto dijo la Corte en fallo No. 60 de 1986: "... el principio no tiene jerar-quía constitucional sino legal, y por ello una Ley puede siempre dejar de lado lo establecido en el artículo 7 del Código Civil, consagrando la vigencia pretérita del nuevo texto, en todas aquellas situaciones que a juicio del legislador lo justifiquen. En ello no se compromete principio constitucional alguno..." (Sent. No. 10/90). VII Tampoco hay violación de derecho adquirido en base al criterio expuesto por la Corporación en Sent. No. 744/94 en su Considerando III), donde se expresara en términos que resultan enteramente revalidables al subexamine: "La situación jurídica del funcionario es modificable en todo momento por la autoridad competente. El nuevo acto regla que haya de regir la función se aplicará de plano, no sólo a aquéllos que quieran en adelante ingresar en la función pública, sino también a aquéllos que ya estén en ella. El funcionario no tiene ningún derecho adquirido al mantenimiento de su condición.... En base a esto, el accionante no puede entender vulnerado su derecho... porque no existen derechos absolutos o ilimitados, todos pueden ser modificados por la Ley y además porque a estar a la particular situación del impugnante, no posee ningún derecho adquirido al mantenimiento de su posición". En suma, la norma cuestionada no cercena ni conculca ningún derecho subjetivo de los accionantes, quienes tienen respecto al régimen de ascensos una mera expectativa, de lo que se desprende la no afectación del art. 72 de la Constitución. VIII) Las costas de precepto para los promotores perdidosos (art. 523 del C.G.P.). Por estos fundamentos, la Suprema Corte de Justicia, por unanimidad, FALLA: DESESTIMANDO LA EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTA. COSTAS DE CARGO DE LOS ACCIONANTES. HONORARIOS FICTOS: 100 U.R. OPORTUNAMENTE, ARCHIVESE.