Sentencia Definitiva N° 417/2012

Montevideo, diecisiete de febrero de dos mil doce VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MOLINO AMERICANO S.A. C/ GOBIERNO DEPARTAMENTAL DE RIVERA – ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - ARTS. 1, 4 Y 5 DEL DECRETO DEPARTAMENTAL ‘ORDENANZA BROMATOLOGICA No. 3/2008’, DE LA INTENDENCIA MUNICIPAL DE RIVERA”, FICHA 1-58/2010. RESULTANDO: I) A fs. 19 y ss. se promueve la acción de declaración de inconstitucionalidad de los arts. 1, 4 y 5 del Decreto de la Junta Departamental de Rivera denominada “Ordenanza Bromatológica No. 3/2008 promulgada por la Intendencia Municipal de Rivera mediante Resolución de 24 de julio de 2008, y publicada en el Diario Oficial el 6 de agosto de 2008 a fin de obtener su inaplicabilidad en el presente juicio que se entabla contra el Gobierno Departamental de Rivera. Dichas normas resultan violatorias del art. 297 de la Constitución nal. 5, que en lo referente a la utilización, aprovechamiento o beneficios obtenidos por servicios prestados por los Gobiernos Departamentales, les permite a éstos la creación de tasas, tarifas y precios pero no de impuestos. Con relación a la legitimación activa, el representante de la compareciente expresa que posee interés directo, personal y legítimo para promover la acción al ser sujeto pasivo del tributo creado por la norma cuya constitucionalidad se impugna. Ello se acredita con la agregación de copias certificadas de declaraciones juradas y recibos de pago que fueron extendidos por concepto de “pago de tasa bromatológica” a la Intendencia Municipal de Rivera. La pretendida tasa encubre un impuesto, lo que está fuera del ámbito de competencia de la autoridad municipal. La que puede crear tasas pero no impuestos, más allá de lo que expresamente determina la normativa superior. En el caso, no se configuran los elementos que requiere la legislación vigente: la norma constitucional y las disposiciones legales que permiten su verdadera inteligencia. En ese sentido, no se advierte que el tributo que se impugna se relacione directamente con la actividad jurídica requerida del Estado hacia el contribuyente pues “no hay una prestación correlativa del servicio”, resulta imposible la existencia de “razonable equivalencia”, entre el producto del tributo que se impugna y el costo del servicio. Además, la base de cálculo que prevé la normativa que se impugna, no toma en cuenta el costo o la importancia de la prestación estatal, es decir, cómo se debe financiar esta “actividad jurídica específica del Estado”, sino que se determina el monto de la tasa en mérito a una cantidad determinada, consistente en el pago en U.R. En suma, a su juicio el tributo impugnado no llena ninguno de los requerimientos legales para constituir una tasa, siendo en realidad un impuesto, por lo que su imposición evade los límites de la competencia tributaria departamental que establece el art. 297 nal. 5 de la Constitución de la República. Ofrece la probanza que relaciona a fs. 29 y ss. y solicita que se declaren inconstitucionales los arts. 1, 4 y 5 del Decreto de la Junta Departamental de Rivera denominada “Ordenanza Bromatológica No. 03/2008”, promulgada por la Intendencia Municipal de Rivera mediante Resolución de 24 de julio de 2008, y como tales inaplicables a la actora, retrotrayendo los efectos del fallo al día de la demanda y dando cuenta al Gobierno Departamental respectivo. II) Conferido traslado la representante de la demandada lo evacuó solicitando, por los motivos que expuso que no se haga lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida por la parte actora (fs. 60 y ss.). III) El Sr. Fiscal de Corte, evacuando el traslado conferido en dictamen No. 828/11 informó que corresponde hacer lugar a la declaración de inconstitucionalidad respecto de los arts. 5 y 1 del Decreto Departamental de Rivera No. 3/2008 teniéndose en cuenta las puntualizaciones efectuadas en los numerales 2 y 3 del dictamen (fs. 71 y ss.). IV) Diligenciada la prueba ofrecida, se confirió traslado a las partes y al Sr. Fiscal de Corte a los efectos previstos por el art. 517.2 in fine del C.G.P., alegando de bien probado la parte actora a fs. 126 y ss. y remitiéndose el Sr. Fiscal de Corte al dictamen ya emitido (fs. 124). V) Previo pasaje a estudio, se acordó sentencia en forma legal (fs. 141 y ss.). CONSIDERANDO: I) La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad declarará inconstitucional y por tanto inaplicable a la actora el art. 5 de la Ordenanza Municipal de Rivera No. 3/2008, a partir de la demanda, por violar el art. 297 de la Carta. II) Cabe precisar que si bien la accionante dirigió su planteo de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 4 y 5 siguientes del Decreto mencionado, por considerar que vulneran lo dispuesto en el art. 297 de la Constitución (fs. 30), la fundamentación que ejercita al respecto sólo está referida a lo establecido por el art. 5, no explicando las razones por las cuales considera que los restantes artículos impugnados habrían vulnerado la norma constitucional invocada, extremo que impide a la Corte ingresar a examinar si la disposición de orden superior resultó infringida por dichos artículos (arts. 512, 513 y 515 del C.G.P.) (cfme. Set. No. 150/03). Asimismo, pese a que el art. 5 del Decreto Departamental No. 3/2008 fue modificado por el art. 1 del Dec. No. 7/2008, del contexto de la demanda se infiere que se refiere a esta última disposición la que, por otra parte mantuvo el mismo criterio de cuantificación del tributo. III) Ingresando al mérito, la Corporación considera que le asiste razón a la accionante, debiendo hacerse lugar a la declaración de inconstitucionalidad peticionada. Los Dres. Van Rompaey, Larrieux y Chediak en los mismos términos que en Sent. No. 113/05, y 394/09 cuya argumentación resulta enteramente aplicable al subexamine. Respecto a la conceptualización de impuesto y tasa, en posición que ya ha sostenido esta Corporación en pronunciamiento No. 252/97, resultan “... de aplicación -aun cuando no constituyan derecho departamental- las definiciones dadas en los arts. 11 y 12 del Código Tributario, pues como lo tienen dicho esta Corporación (Sents. Nos. 266/86 y 110/96, entre otras) y el T.C.A. (Sents. Nos. 219/93; 216/94) dichas disposiciones son aplicables por constituir la doctrina más recibida en la materia. Tal tipo de tributo es definido por el Código Tributario en su art. 12 que expresa: ‘Tasa es el tributo cuyo presupuesto de hecho se caracteriza por una actividad jurídica específica del Estado hacia el contribuyente; su producto no debe tener un destino ajeno al servicio público correspondiente y guardará una razonable equivalencia con las necesidades del mismo. En la especie, conforme la norma que crea el tributo no se advierte que se relacione directamente con la actividad jurídica requerida legalmente del Estado hacia el contribuyente por lo que al no existir la necesaria correlación entre el servicio estatal prestado y la imposición de tal especie tributaria se entiende que no se cumple con los demás requerimientos exigidos por la norma para su configuración esto es, la afectación de su producido, ni tampoco con la razonable equivalencia que exige la disposición citada’”. Como se expresara en Sent. No. 113/05: “Si bien es cierto que la disposición cuya inconstitucionalidad se peticiona al definir el hecho generador dispone que están gravadas por el mencionado tributo las bebidas y sustancias alimenticias que se fabriquen, elaboren, industrialicen, o envasen en el país o en el exterior y cuyo destino sea la comercialización en el departamento de Rivera, y que el servicio bromatológico es conceptualizado como el contralor sanitario de toda clase de bebidas y sustancias alimenticias, surge de la armonización con otras disposiciones del mismo decreto, que en realidad, le asiste razón al accionante cuando sostiene que el hecho generador de este tributo es el expendio o distribución de mercaderías (típico de un impuesto) y no el servicio estatal efectivamente prestado como de rigor debe ser en las tasas”. “Ello lleva asimismo a que exista una desvinculación entre el hecho generador del tributo y su base de cálculo en tanto en su art. 7 exige que los sujetos pasivos del tributo bromatológico presenten en la Oficina Municipal una declaración jurada de la cantidad, calidad y clases de envases, de las bebidas y sustancias alimenticias gravadas, que ingresan al departamento de Rivera, especificándose asimismo en su art. 10 que los establecimientos comerciales dedicados a la venta al público o reparto de productos y/o sustancias alimenticias y/o bebidas serán solidariamente responsables del pago de la referida tasa en caso de que se constate mercadería gravada por la que no se haya satisfecho el referido tributo”. “Tal determinación se contrapone con la naturaleza misma del tributo establecido, en tanto la forma típica de fijar la cuantía de las obligaciones es la de relacionarla con los caracteres de la actividad desarrollada, en función de la importancia del servicio prestado, apreciada a través de la cantidad y complejidad de las prestaciones efectuadas, lo que no sucede en la especie sino que por el contrario, tomando características de otro tipo tributario determina la base de cálculo en las mercaderías ingresadas al Departamento, en lugar del servicio que se presta (cfme. Sent. No. 110/96)”. “Si bien es cierto que el Municipio no puede analizar cada unidad alimenticia gravada, tales análisis no deben ser referidos a partidas globales de los productos alimenticios o bebidas, sino que el costo del control o análisis mediante el cual se materializa el servicio de control bromatológico, es absolutamente ajeno al volumen de ingreso de productos sometidos por la norma al referido control”. Por lo que cabe concluir, al igual que en los pronunciamientos citados que en tanto en la especie la tributación no guarda relación con el servicio estatal brindado que el tributo denominado “tasa”, tiene en realidad naturaleza jurídica de “impuesto”. El art. 11 del Código Tributario define impuesto como “... el tributo cuyo presupuesto de hecho es independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente”, figura impositiva que se adecua al tipo de tributo impuesto por la norma cuya inconstitucionalidad se plantea, en tanto grava la comercialización de los productos, lo que no sólo resulta independiente de la actividad estatal, sino que además se basa para su determinación no en la contraprestación, como sucede en el caso de las tasas, sino en la declaración que efectúen los contribuyentes de la cantidad, calidad y clases de envases de bebidas y sustancias alimenticias gravadas que ingresen al departamento. Determinado entonces que nos encontramos ante un impuesto que grava las bebidas y sustancias alimenticias que enuncia que se fabriquen, elaboren, industrialicen, o envasen en el país o en el exterior, y cuyo destino sea la comercialización en el Departamento de Rivera, y en tanto tal hecho imponible no se encuentra previsto dentro del elenco de recursos que la Constitución reserva a la potestad impositiva municipal (art. 297, numerales 1, 2, 6, 7, y 9), las disposiciones contenidas en el Decreto de la Junta Departamental de Rivera cuestionado coliden con la enunciada norma de orden superior como consecuencia de lo cual deberá declararse su inaplicación al caso concreto. IV) Los Dres. Gutiérrez y Chediak coinciden con la posición mayoritaria señalando que la inconstitucionalidad anunciada se funda exclusivamente en que no existe la razonable equivalencia entre lo recaudado y la prestación del servicio, estando fuera de controversia que constituye un elemento indispensable para que el tributo en cuestión pueda ser considerado una tasa (art. 12 Código Tributario). La demandada no cumplió con su carga ex lege (art. 139.1 C.G.P.), en cuanto a acreditar que se configura la razonable equivalencia entre lo que se recauda y gasta anualmente en la prestación del servicio. Si bien aportó datos concretos en relación al año 2006 (fs. 50/55), dicha información no es útil a efectos de verificar la razonable equivalencia, en virtud de que el Tributo actualmente vigente fijó diferentes valores y ello puede modificar la referida ecuación (cf. fundamentos expresados por los Dres. Gutiérrez y Chediak en Sents. Nos. 56/2010 y 3.281/2011). Efectivamente, si bien la Administración departamental demandada presentó cierta documentación tendiente a acreditar la mencionada razonable equivalencia (fs. 50-55), no resulta suficiente para probar dicho extremo. Ello, en la medida en que la información refiere al costo del servicio y a lo recaudado durante el año 2006, pero el tributo actualmente vigente (con la modificación introducida por el art. 1 de la Ordenanza No. 7/2008), fijó valores diferentes, lo que puede modificar esa ecuación. Por tal razón, corresponde declarar inconstitucional la norma legislativa impugnada en tanto el tributo atacado es un impuesto y que, por tanto, excede la potestad tributaria departamental atribuída constitucionalmente (art. 297 de la Carta). V) En la medida que el accionante en su exposición obrante a fs. 30 (capítulo petitorio nal. III) solicita que se retrotraigan sus efectos al momento de la demanda, se hace necesario precisar a partir de cuándo la declaración surte efectos. No obstante las diversas posiciones existentes entre los integrantes de la Corporación al respecto, en el subexamine las voluntades coinciden con la posición de que la inaplicabilidad se verifique a partir de la fecha de presentación de la demanda, al haber sido solicitado en tal sentido expresamente por el accionante, y no existir controversia en autos en tanto la demandada al contestar no se pronunció al respecto. VI) Las costas, por su orden. Por estos fundamentos, la Suprema Corte de Justicia, FALLA: DECLARANDO LA INCONSTITUCIO-NALIDAD DEL ART. 5 DE LA ORDENANZA MUNICIPAL DE RIVERA No. 3/2008 PARA EL CASO CONCRETO A PARTIR DE LA DEMANDA. SIN ESPECIAL CONDENACION, LIBRANDOSE MENSAJE A LA JUNTA DEPARTAMENTAL DE RIVERA. A LOS EFECTOS FISCALES, FIJANSE EN 100 U.R. LOS HONORARIOS FICTOS DEL LETRADO PATROCINANTE DE LA PARTE ACTORA. OPORTUNAMENTE, ARCHIVESE.