Sentencia Definitiva N° 50/2006

Montevideo, cinco de abril de dos mil seis. VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados "PEIRANO, JORGE Y PEIRANO, DANTE C/ BANCO CENTRAL DEL URUGUAY - ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 23 DEL DECRETO-LEY No. 15.322 DEL 17 DE SETIEMBRE DE 1982", Fa. 1-60/2005. RESULTANDO: 1o.) A fs. 12 se promueve por vía de acción la declaración de inconstitucionalidad del art. 23 del Decreto-Ley No. 15.322 de 17 de setiembre de 1982, por entenderlo violatorio de los arts. 12, 82 y 233 de la Constitución, expresando en síntesis: - La norma citada indica que los representantes, directores, gerentes, adminis-tradores, mandatarios, síndicos y fiscales de las empresas de intermediación financiera que actúen con negligencia en el desempeño de sus cargos, o aprueben o realicen actos o incurran en omisiones que puedan implicar o impliquen la aplicación de las sanciones previstas en los numerales 3o.) a 7o.) del art. 20 de la misma Ley "podrán ser pasibles" de "multas" (cuya cuantía luego se describe) o (como alternativa más grave) "inhabilitados para ejercer dichos cargos hasta por diez años por el Banco Central del Uruguay. Esa pena de inhabilitación se mantiene en la nueva redacción del art. 23 dada por el artículo 7o. de la Ley No. 17.613 de 27 de diciembre de 2002 (Nueva Ley de Bancos) tanto en su extensión temporal (10 años) como en la autoridad encargada de aplicarlos (Banco Central del Uruguay). - Subraya la calificación de "pena" en relación a la sanción impuesta, no sólo porque ontológicamente reviste la naturaleza de tal sino porque el propio legislador, al crear el Registro a que hace referencia el numeral 3o. de las resoluciones transcriptas (Ley No. 16.238 de 3 de enero de 1992), pone a cargo del Banco Central del Uruguay la tarea de llevar el mismo, "con los datos de los representantes, direc-tores, gerentes, administradores, mandatarios, síndicos y fiscales de las empresas de intermediación financiera que hayan sido sancionados con la pena de inhabilitación para ejercer dichos cargos, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 23 del Decreto-Ley No. 15.322, de 17 de setiembre de 1982. - El art. 23 del Decreto-Ley No. 15.322, al confiar al administrador la aplicación de una pena, viola claramente la Constitución. Porque la aplicación de penas es confiada por la Carta al Poder Judicial, según las normas atributivas de tal competencia: artículos 12, 82 y 233. - La sanción de inhabilitación prevista por el art. 23 del Decreto-Ley No. 15.322 es claramente una sanción de tipo penal no administrativa, o más concretamente una pena, al no estar comprendida en la exclusión del art. 91 del Código Penal, no siendo otra cosa que la "pena de inhabilitación especial para determinada profesión académica, comercial o industrial", prevista en el art. 77 del Código Penal. Como tal "pena", es evidente que afecta o limita los derechos constitucionalmente consagrados a la libertad, trabajo (art. 7 de la Carta), industria, comercio, profesión o cualquier otra acti-vidad lícita (art. 36 de la Carta). Los principios de jurisdiccionalidad y debido proceso resultan violados por la norma en examen en tanto el primero de ellos implica la intervención de un órgano imparcial para juzgar los conflictos entre partes, deriva de la propia organización republicana de gobierno establecida en nuestra Constitución, en la cual la facultad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado se otorga al Poder Judicial (arts. 82 y 233 de la Carta). - El art. 23 viola el principio de separación de poderes establecido en los mismos al otorgar a un órgano administrativo una competencia reservada al Poder Judicial, principio que adquiere su máxima trascendencia cuando una de las partes del conflicto de intereses es la Administración actuando como acreedor y al mismo tiempo sancionador de las conductas de incumplimiento, que se encuentra consagrado también en el Pacto de San José de Costa Rica (art. 8.1) y el C.G.P. (art. 11.1). - Con relación al principio del debido proceso se encuentra consagrado expresamente en el art. 12 de la Constitución. No existe en el caso del art. 23 del Decreto-Ley No. 15.322 ni proceso ni sentencia legal. Solamente se prevé un "procedimiento" que termina con una "resolución" administrativa. La norma legal en cuestión resulta inconstitucional por confiar la aplicación de una pena a un órgano ajeno al Poder Judicial, que actúa en el marco de un procedimiento administrativo. - Ofrece la probanza que relaciona a fs. 18 y vta. y solicita que se declare la inconstitucionalidad del art. 23 del Decreto-Ley No. 15.322 de 17 de setiembre de 1982, con eficacia para impedir la aplicación de la norma declarada inconstitucional (art. 521 inciso 2o. del C.G.P.). 2o.) Que por S. No. 712 de 10/8/2005 se dio ingreso a la pretensión de inconstitucionalidad, confiriéndose traslado (fs. 21). 3o.) Evacuando el traslado conferido el representante del demandado Banco Central del Uruguay, por los motivos que expone, solicita que se desestime la acción de inconstitucionalidad impetrada, con costas y costos a cargo de la promotora (fs. 33 y ss.). 4o.) Evacuando el traslado conferido el representante del Estado - Poder Legislativo-, por los motivos que expone, deduce falta de legitimación pasiva a la vez que controvierte la demanda, solicitando en definitiva que se rechace la acción de inconstitucionalidad promovida, con las correspondientes condenas procesales (fs. 50 y ss.). 5o.) Que por auto No. 846 de fecha 14/9/2005 se abrió el juicio a prueba por 15 días agregándose, con noticia, la documental ofrecida a fs. 3 a 11 vta., produciéndose asimismo la obrante a fs. 76 y ss. 6o.) Que oportunamente se oyó al Sr. Fiscal de Corte, quien evacuando el traslado conferido informó que procede el rechazo del accionamiento planteado (fs. 86 y ss.). 7o.) Que previo pasaje a estudio, se acordó sentencia en forma legal (fs. 88 y ss.). CONSIDERANDO: I Que la Suprema Corte de Justicia por unanimidad de votos de sus integrantes naturales, desestimará el accionamiento de inconstitucionalidad promovido en tanto no se advierte que la norma tildada de inconstitucional resulte violatoria de los principios de orden superior invocados. II Si bien los accionantes invocan a favor de su argumentación (relativa a que la inhabilitación es una sanción penal) el art. 91 del C.P. por cuanto estiman que dicho artículo no incluiría la inhabilitación entre las medidas y sanciones que no se reputan penas, tal argumentación no resulta de recibo pues, como lo advierten tanto el Sr. Fiscal de Corte a fs. 87 vto. como el demandado Banco Central del Uruguay a fs. 37, el texto del nal. 3 de la citada disposición no abona a favor de la tesis de los actores ya que la normativa establece que no se reputan penas "las multas y demás correcciones que los superiores imponen a sus subordinados y administrados en uso de su jurisdicción disciplinaria o de sus atribuciones gubernativas". Por lo que la "inhabilitación" se encuentra dentro del marco de las medidas correctivas y disciplinarias que puede aplicar la Administración Pública siendo, en consecuencia, su naturaleza administrativa y no penal. La Corporación ha sostenido antes de ahora que dentro del concepto de función de policía o "poder de policía" -entendido como la modalidad de actuar de la Administración con vistas a un fin especial que es prevenir la violación del orden jurídico en relación a ciertas actividades- se hallan las facultades de disponer sanciones tendientes a preservar ciertos valores que se consideran fines específicos de ese poder de policía y generales del propio ordenamiento jurídico. Tal poder de policía, como ocurre con todos los que ejerce la Administración, conlleva a modo de facultades expresas o implícitas -esto último por la vía del principio de los poderes implícitos o indispensables para el ejercicio de las facultades públicas- aquéllas de sancionar dentro de límites y regulaciones que no afecten irremediablemente los derechos de las personas. No se concebiría una facultad atribuida a un órgano público si no se admitiera al mismo tiempo que se le otorgan los medios apropiados para su cumplimiento o para hacerla cumplir; medios legítimos, adecuados para el cumplimiento de aquellos fines y que no resulten prohibidos por norma alguna (v. Sents. Nos. 797/95, 801/95 y 77/04). III Respecto al cuestionamiento relativo a la posible colisión de la norma impugnada con las que emanan de la función jurisdiccional y el principio de separación de poderes, la Corte ha expresado que el Banco Central del Uruguay constituye un ente estatal autónomo cuya función específica es de naturaleza administrativa (art. 196 de la Constitución) (v. Sent. No. 339/04). Ninguna disposición constitucional atribuye el ejercicio del poder de policía, de carácter simplemente administrativo, ni tampoco el conocimiento de los asuntos que se derivan de su desconocimiento, al Poder Judicial. Todas las Leyes que comprenden lo que se llama el "poder de policía" del Estado -esto es, el poder de defender los intereses colectivos públicos- menoscaban o comprimen derechos individuales o los "intereses económicos" de determinado grupo de ciudadanos. Si se declarara inconstitucional a todo estatuto que los traba o los "restringe" no habría legislación válida (v. LJU, caso 3879, 18/8/53). Las referencias al contralor administrativo, por contraposición al parlamentario y al jurisdiccional, atienden a la naturaleza del órgano que actúa y a los respectivos actos cumplidos en función de aquellos cometidos de fiscalización. Se trata de un contralor externo de las entidades controladas, el específico campo de contralor de la Banca Privada se manifiesta en diversos grados para asegurar así el efectivo cumplimiento de las normas que regulan toda la actividad bancaria, respecto de la cual no puede obviarse que afecta no solamente determinados sectores de la economía, sino que tiene incidencia global en lo económico nacional, pudiendo provocar sus desajustes alteraciones en la propia imagen internacional de toda la plaza financiera del país (v. Sent. No. 3/96). La potestad bancocentralista de aplicar sanciones administrativas (que por ser tales no pasan en autoridad de cosa juzgada y están sujetas a contralor jurisdiccional posterior) constituye un complemento necesario de las potestades de contralor que el legislador (en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 196 de la Constitución) le confirió al Banco Central, en razón de lo cual no se advierte que la disposición legal impugnada vulnere el principio de separación de poderes ni las disposiciones constitucionales que atribuyen competencia al Poder Judicial. IV) En lo que se refiere a la supuesta vulneración del debido proceso tampoco le asiste razón en tanto surge de autos que las investigaciones y sumarios administrativos fueron realizados dentro del procedimiento que establece la normativa específica. El propio contenido del art. 18 de la Carta, que establece que las Leyes fijarán el orden y las formalidades de los juicios, permite afirmar que el legislador se encontraba habilitado por el constituyente para establecer las medidas que estimara pertinentes y adecuadas a fin de instrumentar la inhabilitación en cuestión, no pudiendo alegarse en consecuencia que la disposición atacada violente un principio de orden superior, sino que fue dictada en armonía con él. Tratándose de una sanción de naturaleza administrativa, la circunstancia de que no se siga un proceso jurisdiccional para su aplicación no significa que exista vulneración del art. 12 de la Constitución, ya que en el caso la garantía del debido proceso legal implica que se le confiera al administrado la posibilidad de articular sus defensas antes de dictar el acto administrativo sancionatorio, lo que se encuentra debidamente contemplado por el art. 23 del Decreto-Ley No. 15.322 y obviamente el administrado cuenta con la posibilidad de recurrir administrativamente la sanción y de solicitar la nulidad del referido acto ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (art. 309 Constitución), todo lo cual conduce a rechazar el planteo de inconstitucionalidad formulado. V) Las costas de precepto para el accionante perdidoso (art. 523 del C.G.P.). Por estos fundamentos, la Suprema Corte de Justicia, por unanimidad, FALLA: DESESTIMASE LA INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR VIA DE ACCION, CON COSTAS. HONORARIOS FICTOS: 100 U.R. Y, OPORTUNAMENTE, ARCHIVESE.