Sentencia Definitiva N° 171/2003

Montevideo, veintiuno de marzo de dos mil tres. VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados "RAJCHENBERG, NORA BARLIA C/ INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO - ACCION DE NULIDAD - ART. 13 DEL DECRETO 16.503, ART. 2 DEL DECRETO 22.176, ART. D 105 DEL VOL. 3 DEL DIGESTO MUNICIPAL - EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD" Ficha 147/02. RESULTANDO: I) En los autos que por acción de nulidad promoviera ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo la Sra. Nora Barlia Rajchenberg, al presentar el alegato de bien probado deduce -contra la Intendencia Municipal de Montevideo- excepción de inconstitucionalidad (fs. 39 y ss.) de los artículos 13 del Decreto No. 16.503 del 14.08.74, sancionado por la llamada Junta de Vecinos durante el período de facto y promulgado por el Intendente Municipal de Montevideo, 2o. del Decreto No. 22.176 del mismo Gobierno Departamental de fecha 28.3.85 y D. 105 del Estatuto del funcionario municipal de dicho Gobierno Departamental incorporado con ese número al Volumen III del Digesto Municipal en virtud del "reordenamiento temático y numérico" de la normativa en cuestión, aprobada por el artículo 1 del Decreto No. 26.975. Sostiene que es obvio su interés directo, personal y legítimo en obtener la declaración de inconstitucionalidad de las normas denunciadas "con fuerza de Ley en su jurisdicción" (art. 260 de la Carta), desde que es la accionada quien pretende, para provocar la desestimación de la demanda anulatoria, hacer valer dichos preceptos intentando el reconocimiento de su vigencia y de su supuesta legitimidad. La excepcionante justifica su legitimación activa en la circunstancia de trabajar para la I.M. de Montevideo en calidad de funcionaria contratada permanente desde el 30.6.89, en principio por el término de un año, que luego de hecho se prorrogó sin término, como lo evidencia la sola circunstancia de su continuidad ininterrumpida y mantenida a través de tantos años. Individualiza como normas constitucionales vulneradas por las disposiciones denunciadas desde el punto de vista formal a los arts. 4, 82, 262, 265, 270 y 273 de la Constitución y desde el punto de vista sustancial a los arts. 7, 8, 53, 62 y 72. Transgresiones éstas que a su juicio implican además la vulneración de algunos principios cardinales de nuestro ordenamiento constitucional como ser el de la soberanía nacional, el de la filiación jusnaturalista de las disposiciones de la Constitución Nacional, el del carácter republicano de nuestra forma de gobierno, el principio de igualdad y el carácter rígido de la Constitución resultante de sus artículos 331 y 256. Fundamenta la inconstitucionalidad formal en que el art. 13 del Decreto No. 16.503 fue sancionado por la llamada Junta de Vecinos de Montevideo y promulgado el 14 de agosto de 1974, cuando hacía más de un año que la dictadura instaurada tras el golpe de Estado había arrasado el ordenamiento jurídico impuesto por la Constitución de la República. Agrega que el Poder Ejecutivo golpista, por Decreto No. 465/973, sustituyó a los Intendentes Municipales por Intendentes interventores, disolvió a las Juntas Departamentales -cuyos miembros habían sido electos libremente por el Cuerpo Electoral de acuerdo a los arts. 77 No. 9 y 270 de la Constitución- sustituyéndolas por Juntas de Vecinos, integradas por miembros designados y removidos por el Poder Ejecutivo, que asumieron inconstitucionalmente las funciones de las Juntas Departamentales, acto que implicó la violación del art. 4 de la Carta, al desconocerse y usurparse la soberanía de la Nación y ejercerla al criterio arbitrario del Poder Ejecutivo, así como la vulneración del art. 82 ejusdem, al desconocerse el ejercicio directo de la soberanía por el Cuerpo Electoral en el caso de elección de Intendentes y de las Juntas Departamentales y modificar la Lex Magna por procedimiento distinto de los previstos a tal fin en su art. 331. Asimismo expresa que con la designación de autoridades departamentales en forma "sine die" por el gobierno de facto que no tenían que rendir cuentas sino a éste, se desconoció el carácter republicano de nuestro sistema de gobierno que determina que toda autoridad sea elegible, en forma temporal y sea responsable ante sus electores. Indica que se violaron además los artículos 262, 265, 270 y 273 de la Carta en mérito a los cuales la inconstitucionalidad del Decreto que creó las Juntas de Vecinos apareja la nulidad absoluta de todo lo actuado por estos órganos de facto. Observa que en la exposición de motivos de la Ley 15.738 llamada "Ley de Convalidación" se expresó que los actos legislativos del Consejo de Estado del gobierno militar eran "radicalmente nulos, por emanar de un órgano inexistente para la Constitución de la República" y en consecuencia estaban "afectados de un vicio de incompetencia absoluta" a lo que se agregaba que "En consideración a las razones expuestas, dichos actos legislativos no pueden regir después de restablecido el imperio de la Constitución sin una sanción expresa del Poder Legislativo, por lo que debe necesariamente procederse a atribuirles el vigor de que carecen desde el punto de vista estrictamente jurídico". En función de lo cual considera que Leyendo "Juntas de Vecinos" donde dice "Consejo de Estado" y "Juntas Departamentales" donde dice "Poder Legislativo", todos los conceptos transcriptos, referidos a la nulidad absoluta de los actos dictados por el Consejo de Estado, así como al vicio de competencia absoluta que los invalidaba, resultan enteramente aplicables a los decretos sancionados por las Juntas de Vecinos durante todo el gobierno de facto y, por ende al art. 13 del D. No. 16.503 el que deberá ser declarado inconstitucional por el insanable vicio de forma de que padeció en su origen. Citando al Dr. Gonzalo Aguirre Ramírez expresa que nunca en nuestro país se admitió que los actos de los gobiernos de facto tuvieran validez "per se" y por ello siempre se ha exigido "su convalidación o ratificación por las autoridades legítimas, electas con arreglo a la Constitución, de modo de sanear su palmaria irregularidad jurídica". Estima que en función de lo expresado por la Suprema Corte de Justicia en la sentencia No. 1/88, que si bien no se pronunció sobre los decretos legislativos de las Juntas de Vecinos en tanto lo que se estaba juzgando era la constitucionalidad de una Ley que se cuestionaba por haber anulado -además de convalidado y derogado- actos legislativos del Consejo de Estado, resulta de toda evidencia que, por los mismos fundamentos expuestos en el citado fallo, hubiera sostenido la nulidad absoluta y aun la inexistencia de los decretos legislativos del órgano departamental de facto. Por los mismos motivos estima que el art. 2o. del Decreto No. 22.176, que pretende restablecer la vigencia del art. D 89 del Decreto Municipal en su redacción anterior al D. 21.836, o sea la vigencia del art. 13 del D. 16.503, es inconstitucional. Sostiene que dicho precepto no convalida la disposición nula que pretende poner en vigor, es decir no lo declara "con valor y fuerza de Ley" como sí lo hizo el art. 1o. de la Ley 15.738 respecto de casi todos los actos legislativos dictados por el Consejo de Estado y que por el contrario, parte de la premisa errónea de que se trata de una norma que estuvo regularmente en vigor hasta que fue derogada por otro decreto de la Junta de Vecinos (el No. 21.836), lo que es erróneo ya que fue dictada por un órgano constitucionalmente inexistente y por tanto nunca se perfeccionó ni estuvo en vigencia, aunque se la haya aplicado durante el largo período de facto. Lo que no advirtió la Junta Departamental que dictó el Decreto No. 22.176 al dar por válido un decreto formalmente nulo, sin sanearlo con una declaración expresa en ese sentido, es que debía legitimar clara y expresamente lo que por origen y procedimiento era ilegítimo, de forma que no convivieran en pie de igualdad normas que se fundan en el respeto a la Constitución con aquellas otras que nacieron fundándose en la negación de la misma. Aduce que un acto jurídico es perfecto cuando es completo por haber terminado su procedimiento de elaboración, cuando tiene todos sus elementos intrínsecos, estructurales y funcionales, cuando tiene todos sus elementos constitutivos siendo el primero de los elementos esenciales del acto tanto administrativo como legislativo, el órgano competente para dictarlo de forma tal que si el acto fue dictado por un órgano inexistente como sucede en la especie, nunca se perfeccionó y no pudo producir efecto jurídico. En consecuencia estima que un acto que nunca fue perfecto -un "no-acto"- jamás puede tener validez ni vigencia y por lo tanto no es susceptible de que ésta sea restablecida, como pretende disponer el art. 13 del Decreto 16.503. Pero aun para el caso que erróneamente se pretendiera sostener que el art. 2 del Decreto No. 22.176 haya pretendido convalidar el art. 13 del Decreto 16.503 y que vale con ese efecto, o sea como acto de convalidación, considera que un acto absolutamente nulo es insusceptible de convalidación y por lo tanto tal convalidación no puede producir ese efecto y a su vez es otro acto absolutamente nulo; en el caso es inconstitucional. Señala como otro de los elementos esenciales del acto administrativo a los motivos o presupuestos de hecho del mismo. Y en tal sentido indica que en el caso subexámine, la Junta Departamental de Montevideo ejerció su competencia legislativa partiendo de un motivo inexistente, cual fue el de la anterior vigencia de un acto jurídico que nunca la había tenido, por haber emanado de un órgano constitucionalmente inexistente. Tanto es así que comienza expresando "Restablécese la vigencia del art. D 89 del Digesto Municipal -o sea del art. 13 del mal llamado Decreto 16.503- en su redacción anterior..." y continúa diciendo "el que en consecuencia quedará redactado de la siguiente manera". A juicio de la excepcionante es clarísimo que no se pretendió dictar un acto nuevo y diverso al anterior sino volver a poner en vigor al mismo acto, siendo que éste era un acto inexistente o absolutamente nulo, que nunca había tenido validez ni vigencia. La Junta departamental de Montevideo era absolutamente incompetente para disponer lo que pretendió disponer, reconociéndole implícitamente valor y fuerza de Ley, en su jurisdicción departamental, a un acto que jamás la había tenido. Considera asimismo que también será afectado por la declaración de inconstitucionalidad de la norma el art. D 105 del Volumen III del Digesto Municipal -especie de texto ordenado de una multiplicidad de normas departamentales- que reproduce en forma incompleta el art. 13 del Decreto 16.503 con la singularidad de que se perdió por el camino, no se sabe por qué procedimiento jurídico o fáctico, su segundo inciso. Con relación a la inconstitucionalidad sustancial o de contenido expresa que las disposiciones impugnadas coliden en primer lugar con el principio de igualdad, consagrado en el art. 8 de nuestra Constitución que aunque refiere a la igualdad "ante la Ley", se aplica por igual a todos los actos jurídicos, pudiéndose considerar un derecho "inherente a la personalidad humana" comprendido en la reserva del art. 72 de la Carta Magna. En la especie estamos en presencia de normas que han legislado separadamente y en su disfavor para funcionarios contratados de la I.M. de Montevideo. Entiende entonces que en la especie hay que determinar si esta legislación discriminatoria en materia de cesantía en la función pública, constituyendo a los contratados en clase separada o diversa de funcionarios, es razonable en sí misma, si obedece a una finalidad legítima y se funda o no en un juicio de racionalidad, lo que obliga a examinar si los contratados son funcionarios públicos, cuál es el concepto de funcionario contratado y si éstos gozan de las garantías estatutarias. Sostiene que doctrina y jurisprudencia son unánimes en cuanto a no discutir que quien trabaja en la administración pública en calidad de contratado es funcionario público. Al respecto cita al Dr. Sayagués Laso, para quien funcionario público "es todo individuo que ejerce funciones públicas en una entidad estatal, incorporado mediante designación u otro procedimiento legal", el que además señala que "También se ingresa a la función pública por contrato. Son situaciones poco frecuentes, pero existen". Sostiene que para Raquel Fata - quien cita a su vez a los Profs. Martins y Prats - "serían funcionarios contratados aquéllos cuya incorporación se produce mediante la celebración de un contrato entre la Administración y una persona física por la cual ésta adquiere la calidad de funcionario público". Señalando luego que "En las contrataciones de función pública no será necesaria la suscripción de contrato alguno" y "el ingreso a la función pública se producirá por acto unilateral de la Administración". Entiende que es claro que los llamados contratados, celebren o no un contrato con la Administración que los incorpora a prestar funciones en ella, son funcionarios públicos, punto de pacífica y general aceptación. Indica que la Prof. Susana Lorenzo distinguiendo entre funcionarios contratados y presupuestados ha sostenido que "funcionarios presupuestados son los titulares de cargos previstos en las planillas de la Ley presupuestal, en tanto funcionarios contratados no ocupan cargos previstos en las planillas de presupuesto, sino que se incorporan a la Administración a través de partidas de jornales o contrataciones...", y que en sentido coincidente Cajarville Peluffo afirma que " la denominación de funcionario contratado refiere al procedimiento de incorporación de la persona a la organización administrativa, pues concierne a aquellos ingresos que se han producido mediante un contrato celebrado entre la administración y el funcionario. Para que la contratación se considere ingreso a la función pública quedando investida la persona incorporada como funcionario público, es necesario que con cargo a rubros específicos para tal fin o partidas globales incorpore a dicha persona en la entidad estatal de que se trate, entrando a prestar de acuerdo a las determinaciones de la organización, sujeto a jerarquía, sus tareas". En definitiva sostiene que no hay una diferencia de esencia entre los funcionarios presupuestados y los contratados ya que ambos ejercen funciones públicas en entidades estatales, no hay diferencias en la forma de ingreso y aunque los últimos puedan en ciertos casos suscribir un contrato con la Administración lo normal es que el funcionario al que se llama "contratado" ingrese a la función por acto unilateral de la Administración, al igual que los funcionarios presupuestados. La única diferencia que siempre se da entre unos y otros funcionarios, es que los contratados no son titulares de un cargo previsto presupuestalmente y los presupuestados sí lo son. Manifiesta que las normas constitucionales que cometen atribuciones para sancionar las Estatutos que rigen los derechos y obligaciones de los funcionarios públicos, no distinguen entre funcionarios presupuestados y contratados, por lo que ambas categorías deben estar amparadas por la normativa estatutaria, sin que quepa al intérprete distinguir donde no lo hace la Carta. Y en tal sentido menciona el art. 62 de la Carta que dispone que "Los Gobiernos Departamentales sancionarán el Estatuto para sus funcionarios..." en base al cual afirma que no hay razones en principio para erigir a los funcionarios contratados en clase separada respecto de la cual se pueda legislar en forma discriminatoria o desfavorable, sin que ello signifique una transgresión inconstitucional del principio de igualdad. Observa que la sentencia No. 165/85 del T.C.A. -verdadero "leading case" en la materia- y el Prof. Cassinelli Muñoz en consulta particular, apoyan tal posición, éste último fundando su posición en que la Constitución no define el concepto de funcionarios de carrera limitándose a establecer necesariamente la carrera administrativa para los funcionarios presupuestados, con ciertas excepciones, en que el art. 60 expresa que los funcionarios presupuestados son de carrera pero no dice que los que no son presupuestados no lo sean, en que el principio de la carrera administrativa surge con carácter general del art. 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Ley No. 13.751 que consagra el derecho de todos los trabajadores a ser promovidos en función de los factores de tiempo de servicio y capacidad. Indica asimismo que el estatuto del Funcionario de la I.M. de Montevideo (reordenado por Decreto No. 26.795 de la Junta departamental de Montevideo con las modificaciones dispuestas por la Res. 1.397/97 que conforma el Volumen III del Digesto Municipal) según su artículo inicial (D. 27) es aplicable a todos los titulares de cargos previstos en el Presupuesto Municipal (presupuestados) así como a todas las relaciones de trabajo o servicio remuneradas, siempre que no exista exclusión expresa "por el reglamento respectivo". Por lo que los funcionarios contratados, que sin duda son parte de una relación de trabajo remunerada, en principio rigen su relación funcional por las normas de este Estatuto. Sostiene la excepcionante que si bien en un principio fue funcionaria contratada por un año, luego su contrato original se modificó extendiéndose por plazo indeterminado, cumpliendo tareas habituales y permanentes, similares a las cumplidas por los funcionarios presupuestados. Tareas que continúa desempeñando en forma continuada y permanente, por lo que se rige por el Estatuto del funcionario de acuerdo al principio general de su art. D 27. Por otra parte, el art. D 28 del citado Estatuto dispone que "A los fines de esta Volumen las personas comprendidas en sus disposiciones -entre las que los excepcionantes se entienden comprendidos- serán considerados funcionarios municipales y, frente a la Administración, en situación estatutaria y reglamentaria." En materia de ingreso a la Administración, regulada por el art. 30, el principio es que se haga por concurso, del que están exceptuados entre otros los funcionarios contratados "a término" en calidad de asesores de probada idoneidad o capacitación profesional o por requerírseles para "tareas administrativas en las secretarías del Personal de Dirección", lo que significa que a los contratados permanentes -como los excepcionantes- y a los contratados a término se les aplica el principio general salvo las dos situaciones expresadas. En consecuencia entiende que los funcionarios contratados tienen el mismo régimen de ingreso a la Administración que los presupuestados. Expresa además que la resolución en cuyo mérito la excepcionante es funcionarios de la Intendencia tiene una disposición que establece que "Los citados ciudadanos tomarán inmediatamente posesión del cargo, sin perjuicio de dar cumplimiento, en su oportunidad, a los requisitos previstos por el art. 19 del Estatuto del Funcionario". Cita a los Profs. Sayagués Laso y Daniel Martins para quienes aquél que toma posesión de un cargo en la administración pública es funcionario público, con todos los derechos constitucionales y legales inherentes a esa calidad, principiando por el derecho a la permanencia en el cargo, señalando los recurrentes que en la especie, en cambio, si bien a todos los excepcionantes se les hizo tomar posesión de un cargo hace varios años, de acuerdo a las disposiciones que tachan de inconstitucionales, tal asunción no les dio derecho a la permanencia en el mismo, lo que es jurídicamente insostenible. Expresa que el art. D 62 establece el Sistema integrado de Carreras y Remuneraciones (SIR) aplicable a los funcionarios contratados (art. D 63) a los efectos de su ubicación en la estructura de Escalafones y Subescalafones y en la respectiva escala salarial, lo que implica que no están excluidos del sistema y en consecuencia deben ser ubicados en la estructura escalafonaria de la Administración al igual que los funcionarios presupuestados. En definitiva considera que el estatuto del Funcionario de la I.M.M. es aplicable a los funcionarios contratados el que no discrimina a éstos en su perjuicio, respecto de los funcionarios presupuestados, y ello porque no hay diferencia de esencia entre un tipo y otro de funcionario, ni tampoco diversidad de naturaleza jurídica en el vínculo que los liga a la Administración. Por todo lo cual estima que las disposiciones impugnadas violan el principio constitucional de igualdad ante las normas jurídicas porque niegan a los funcionarios contratados la protección respecto de la permanencia en las funciones que en el caso de la excepcionante viene desempeñando desde el año 1989; porque la constitución de los funcionarios contratados en clase separada a los efectos de legislar sobre el cese de su relación funcional es irrazonable respecto a los contratados sin plazo así como en los casos en que el plazo venció y porque la finalidad de la distinción no es legítima desde que la cesantía de funcionarios contratados sin término que cumplen funciones permanentes que no pueden suprimirse con el cese de quienes las vienen desempeñando, revela que el designio a llenar no son razones de mejor servicio ni de reducción de funcionariado sino la sustitución discrecional de funcionarios antiguos y experientes por nuevos e inexperientes, sin expresión de causa y por motivaciones presumiblemente espurias que pueden configurar desviación de poder. Agrega la excepcionante que no se pactó en su contratación condiciones especiales, plazos ni obligaciones de resultado, lo que supone que fue una designación encubierta cuyo objeto tiene como fin eludir el art. 62 de la Carta y la garantía de la inamovilidad emergente de su remisión implícita al art. 61. En consecuencia, las disposiciones cuya declaración de inconstitucionalidad se solicita contravienen el art. 62 de la Constitución en cuanto el régimen estatutario es de principio para los funcionarios de los Gobiernos Departamentales, lo que implica el respeto de los derechos que la Constitución acuerda a los funcionarios públicos, entre los que se encuentra el derecho a la permanencia en el cargo. La amovilidad -que elimina ese derecho- es excepcional y sólo puede establecerse sin desvirtuar el principio general y por una mayoría especial de la Junta Departamental. También indica como transgredidos por las normas denunciadas el art. 7 de la Constitución que consagra el derecho genérico a ser protegidos en el goce del trabajo y el art. 53 ejusdem que dispone que el trabajo está bajo la protección especial de la Ley, disposiciones ambas aplicables a los funcionarios públicos en tanto lo que quiso el constituyente fue proteger los derechos y beneficios inherentes a toda relación de trabajo. Por el contrario, las normas impugnadas no protegen el goce del trabajo de los funcionarios contratados de la I.M. de Montevideo sino que los privan de una mínima estabilidad en su trabajo y los amenazan con una cesantía inmotivada, en cualquier momento y sin fundamento. II) La representante del Gobierno Departamental de Montevideo evacuó el traslado conferido solicitando el rechazo de la excepción instaurada (fs. 64 a 66). Posteriormente se expidió el Sr. Fiscal de Corte (fs. 69 a 72 vto.) aconsejando declarar inadmisible el planteamiento respecto de la Resolución 4970/00 de la Intendencia Municipal de Montevideo así como el rechazo del excepcionamiento respecto de las restantes normas mencionadas en el escrito en vista. Se dispuso el pase de los autos a estudio por su orden, se citó para sentencia y se acordó ésta por unanimidad. CONSIDERANDO: I) Que la Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus miembros naturales, desestimará el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por entender que las normas impugnadas no violan, ni en la forma ni en el fondo, las disposiciones de la Constitución Nacional. II) Con carácter previo corresponde puntualizar que la presente decisión se circunscribe exclusivamente a la dilucidación de la regularidad constitucional de las normas legales departamentales denunciadas como inconstitucionales, por ser ajeno a la competencia de este Cuerpo el pronunciamiento acerca de la ilegalidad de la resolución 4970/00 cuya anulación se pide en el principal. Asimismo cabe precisar que no se abordará la temática relativa a la alegada inconstitucionalidad de la Resolución 4970/00 de la Intendencia Municipal de Montevideo, relacionada por el excepcionante a fs. 38 vto. y 39 - aunque luego no solicitada su declaración en el petitorio - por no tratarse la impugnada de las disposiciones susceptibles de ser declaradas inaplicables, al tenor de lo establecido por el art. 508 del C.G.P., en tanto no se trata de una Ley ni de una norma con fuerza de Ley. En tal sentido se ha pronunciado esta Corporación en sentencias número 351/97 y 47/98 al declarar la inadmisibilidad de la inconstitucionalidad promovida "...toda vez que una resolución no puede ser atacada por este medio, pues no se trata de una Ley, ni de un decreto de un Gobierno Departamental con fuerza de Ley en su jurisdicción (arts. 256 y 260 de la Constitución y art. 508 del C.G.P.)". III) En lo referente a la inconstitucionalidad formal, debe dejarse en claro que esta Corporación considera que, como lo señalan los excepcionantes, el artículo 13 del Decreto Departamental No. 16.503 del 14.8.74 al haber sido dictado en desconocimiento de la Constitución de la República - desde que ella no prevé la existencia de un gobierno de facto cuyos órganos puedan dictar legítima y válidamente actos legislativos-, desconoce especialmente lo dispuesto por los artículos 4, 82, 265, 270, 273 y 331 de la misma, y en consecuencia no reviste la categorización de acto jurídico, tratándose de un "no acto" jurídicamente inexistente. Por tal razón el referido Decreto Departamental no se encuentra dentro de los "actos regla" susceptibles de ser declarados inconstitucionales por este Cuerpo (arts. 256 a 258 de la Constitución y art. 508 del C.G.P.) pudiendo ser desaplicado por cualquier persona física o jurídica, pública o privada, órgano administrativo o jurisdiccional, al tratarse de un simple hecho -sin ningún efecto jurídico vinculante- dictado por un "no órgano" carente de todo poder normativo. En lo que respecta al artículo 2o. del Decreto Departamental No. 22.176 promulgado el 29.3.85, entiende la Corporación, en coincidencia con la demandada, que tal disposición ha quedado sin efecto al haber sido derogada por el artículo D 105 del Digesto Municipal aprobado por el Decreto Legislativo Departamental No. 26.795 del 28.8.95, razón por la cual resulta improcedente el tratamiento de su regularidad constitucional. Efectivamente, en virtud de lo dispuesto por los citados artículos 256 a 258 y 260 de la Carta Magna y 508 del C.G.P., las normas susceptibles de ser declaradas inconstitucionales son las Leyes y los decretos legislativos departamentales con fuerza de Ley y ellas, resulta obvio, necesariamente deben encontrarse vigentes porque de lo contrario no son aplicables y no resultan idóneas para vulnerar interés legítimo ni derecho subjetivo alguno. Las consideraciones formuladas conducen a la Corporación a desestimar, por razones formales, la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 13 del Decreto Departamental No. 16.503 y 2 del Decreto Legislativo Departamental No. 22.176. IV) De conformidad con lo expuesto precedentemente se debe analizar exclusivamente el planteo relativo al art. D 105 del Digesto Municipal aprobado por Decreto Legislativo Departamental No. 26.795, aun cuando los excepcionantes no refirieron expresamente a tal decreto. Previo al ingreso al análisis del mérito de cuestión cabe puntualizarse que como lo pone de manifiesto la demandada -y en contradicción a lo afirmado por la excepcionante- el Digesto Municipal no es la reproducción de una multiplicidad de normas departamentales en una especie de Texto Ordenado, y por el contrario, los artículos que integran el referido Digesto Municipal fueron aprobados por la Junta Departamental, siendo por ende normas con fuerza de Ley, en sentido formal y material, en el departamento de Montevideo. En consecuencia, el referido art. D 105 del Digesto Municipal constituye una norma de rango legislativo en tanto fue aprobado por el Decreto Departamental No. 26.795 del 28/8/1995. V) Con relación a los cuestionamientos de orden sustancial invocados, tampoco le asiste razón a la excepcionante. Efectivamente, no se aprecia que la disposición en análisis viole el principio de igualdad reconocido por el artículo 8 de nuestra Carta Magna, en tanto la diferenciación entre funcionarios presupuestados y contratados no supone un trato diverso para personas en idéntica posición. Sobre la cuestión esta Corporación se ha expresado en innumerables ocasiones expresando que "El principio de igualdad no impide que se legisle para clases o grupos de personas, siempre que éstos se constituyan justa y racionalmente. Tal como explica Recasens Siches, ...los hombres deber ser tratados igualmente por el Derecho respecto de aquéllo que es esencialmente igual en todos ellos, a saber: en la dignidad personal, y en los corolarios de ésta, es decir, en los derechos fundamentales o esenciales que todo ser humano debe tener. Y resulta que, en cambio, deben ser tratados desigualmente en lo que atañe a las desigualdades que la justicia exige tomar en consideración (Filosofía del Derecho, pág. 590). De ahí, como lo recuerda el ilustrado constitucionalista nacional Justino Jiménez de Aréchaga, la jurisprudencia norteamericana haya sustentado que ...ningún acto legislativo es válido si afecta claramente el principio de la igualdad de derechos garantizados por la Declaración de Derechos, pero que el mismo no se opone a que se legisle para grupos o clases de personas, a condición de que...todos los comprendidos en el grupo sean igualmente alcanzados por la norma y que la determinación de la clase sea razonable, no injusta, o caprichosa, o arbitraria, sino fundada en una real distinción (La Constitución Nacional, Ed. Cámara de Senadores, t. 1, pág. 367, Cf. sent. No. 323/94)" (Sent. 720/96). Con respecto al criterio que debe manejar el juzgador de la constitucionalidad para determinar si el grupo está racionalmente constituido, la Corte entiende que "es o debe ser el de la razonabilidad de los motivos invocados por el legislador, es decir, el de que las clasificaciones legales no creen "clases sospechosas", motivantes de una "discriminación perversa" y por ello mismo, contraria a la normativa superior (Cf. Eduard S. Corwin, La Constitución de los Estados Unidos y su significado actual, pág. 630). No debe existir un propósito arbitrario, hostil y que determine la formación de grupos o clases sin un sentido de razonabilidad, en ese supuesto permitido por la misma desigualdad en que se encuentran, pues de otra forma, el mantenérsela y no ser corregida, se transformaría en un ataque al propio principio de igualdad consagrado constitucionalmente". (LJU t. CX, c-12.777). Entendiendo este Cuerpo que será "razonable" toda aquella diferenciación que tenga en cuenta las pautas establecidas en la Constitución. En el ocurrente se considera que el tratamiento legislativo diferencial concedido entre los funcionarios presupuestados y contratados no es irracional, ya que se fundamenta en que con respecto a los funcionarios que revisten el carácter de presupuestados mediaron los controles y exigencias previstos por los artículos 222 a 227 de la Carta y su ingreso a la función pública resultó aprobado por el órgano legislativo departamental, en tanto que con respecto a los funcionarios que fueron contratados no se cumplieron los referidos controles. En suma, la diferenciación entre funcionarios presupuestados y no presupuestados se adecua a las pautas brindadas por el constituyente por lo que las disposiciones normativas con fuerza de Ley que establecen diferencias entre categorías o grupos de funcionarios, atendiendo a su condición de presupuestados y no presupuestados, no violentan el principio de igualdad desde que se limitan a reglamentar una distinción autorizada por la Carta Magna. Asimismo no se aprecia que la norma impugnada viole el artículo 62 de la Constitución Nacional. A juicio de la Corporación la excepcionante en su planteamiento da por sentado que el mencionado artículo constitucional consagra el derecho a la inamovilidad de todos los funcionarios públicos con la excepción de los becarios y los arrendadores de obra, premisa que se entiende incorrecta en tanto la Constitución no establece que todos los funcionarios públicos -con las excepciones mencionadas- sean funcionarios de carrera y tengan derecho a la inamovilidad en el cargo. Por el contrario, este Cuerpo considera que lo que dispone la Carta es que quienes tienen derecho a la permanencia en el cargo son los funcionarios de carrera (art. 61) y que los funcionarios presupuestados son funcionarios de carrera (art. 60), aclarando en su art. 62 que las disposiciones antes mencionadas son aplicables a los funcionarios de los Gobiernos Departamentales. En consecuencia, una interpretación armónica de las normas constitucionales citadas precedentemente conduce a concluir que nuestra Ley Fundamental fija un límite al legislador departamental, en razón del cual éste deberá respetar el derecho a la permanencia en el cargo de sus funcionarios presupuestados. Y si bien es correcto, como lo señalan los excepcionantes, que de tal conclusión no puede inferirse por argumento a contrario que los funcionarios no presupuestados sean necesariamente amovibles, tal consideración únicamente habilita a concluir que si el legislador departamental lo desea puede también consagrar, con fuerza de Ley, la inamovilidad de los funcionarios no presupuestados -con excepción de los de carácter político o de particular confianza de acuerdo al art. 60 inc. final de la Constitución- pero de ninguna forma que tenga un deber constitucional de legislar en tal sentido. En efecto, en tanto la Constitución no consagra el derecho a la permanencia en el cargo -inamovilidad- de los funcionarios no presupuestados, el legislador no se encuentra atado por los límites impuestos por el art. 61 de la Carta Magna, ya que estos límites rigen -como ya se expresara- sólo para los funcionarios presupuestados de los Gobiernos Departamentales. En este sentido se han pronunciado Correa Freitas y Cristiana Vázquez, al expresar que: "Uno de los más importantes principios constitucionales de la función pública uruguaya, es el principio de la carrera administrativa, aplicable a los funcionarios presupuestados de la Administración Central, ...y de los Gobiernos Departamentales. Ello significa que los funcionarios públicos que son contratados, no tienen derecho a la carrera administrativa, ...". Quienes citando la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, señalan que en Sentencia No. 278/95 dicho cuerpo ha expresado que "el contratado para desempeñar funciones burocráticas de carácter permanente, es sin duda un funcionario público que goza de todos los derechos contractuales y también los emergentes del estatuto aplicable que no sean incompatibles con la convención celebrada y con la propia condición o índole de la relación funcional. Así puede permanecer en el desempeño de los cometidos encomendados por el tiempo estipulado, o, según el caso, hasta que tenga interés o no medie un acto de cesación válidamente adoptado; pero no tiene por definición, derecho alguno a ascender a los escalafones presupuestados, donde deben revistar los funcionarios de carrera, los presupuestados o funcionarios permanentes del organismo" (Manual de Derecho de la Función Pública, pág. 15, F.C.U., 1998). Y en sentencia 186/98 el mismo Cuerpo ha sostenido que "los funcionarios contratados no son funcionarios de carrera, por lo que no gozan de las garantías que la Constitución confiere (a los de carrera); no integran escalafón presupuestal alguno; no tienen derecho frente a otros funcionarios de carrera; ni a que se les adjudique puntaje a los efectos del ascenso (Cfm. Martins, Daniel H., "Estatuto del Funcionario" págs. 246 - 247; Sents. Nos. 386/988, 725/988, 1175/92, 1374/92, etc.). Como sostiene el Sr. Procurador del Estado, los actores no son funcionarios presupuestados y no existe prueba en autos que justifique, que la contratación les otorgue el derecho a la carrera administrativa a ninguno de los demandantes, quienes sólo tienen derecho al desempeño de la función que realizan y a las retribuciones correspondientes, conjuntamente con los beneficios que reglamentariamente les reconozca la Administración, de acuerdo al respectivo contrato..." (LJU c-13.568). En definitiva, no habiéndose consagrado constitucionalmente el derecho a la permanencia en el cargo de los funcionarios públicos contratados, el art. D 105 del Digesto Municipal no resulta violatorio del art. 62 de la Carta, al establecer la posibilidad de la revocación de las designaciones efectuadas a través de contratos sin plazo o al vencimiento de los mismos o del cumplimiento del objeto previsto en las mismas. Finalmente, se considera que la norma impugnada tampoco transgrede los artículos 7 y 53 de la Constitución. En efecto ambas disposiciones, además de tratarse de normas programáticas, refieren a la posibilidad de ganarse el sustento mediante el desarrollo de una actividad económica, el que en la especie no resulta menoscabado, pues como expresa el Sr. Fiscal de Corte, la amovilidad de los referidos funcionarios es consecuencia del "status" funcional al que pertenecen los excepcionantes y no solamente no violenta el derecho al trabajo, sino que por el contrario, posibilita la creación de nuevas fuentes de trabajo no contempladas en las planillas presupuestales. VI) Las costas deberán ser abonadas por la parte actora, no existiendo mérito para la imposición de los costos (art. 523 del Código General del Proceso). Por estos fundamentos, y lo dispuesto por los artículos 508 y siguientes, la Suprema Corte de Justicia, FALLA: DESESTIMANDO LA EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DEDUCIDA EN AUTOS, CON COSTAS. Y DEVUELVASE COMETIENDOSE LAS NOTIFICACIONES.